La concurrence fiscale en Europe : une contribution au débat

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RAPPORT D'INFORMATION 483 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES

N° 483

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juin 1999

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 juillet 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la concurrence fiscale en Europe,

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

AVANT-PROPOS

Le présent rapport a pour objectif d'alimenter la réflexion et le débat sur les questions posées par la concurrence fiscale en Europe.

Il rend compte des conclusions d'une étude commandée par la commission des finances du Sénat à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

Il s'agissait d'identifier plus précisément les aspérités associées à un état paradoxal de la construction européenne. Celui-ci est en effet caractérisé par une intégration de plus en plus complète des marchés (biens, services, capitaux), par les progrès réalisés dans le domaine des libertés d'aller et de venir (libertés d'établissement, de circulation, ...), par une unification monétaire très largement accomplie mais aussi par une harmonisation fiscale si limitée que des phénomènes de concurrence fiscale ont tout lieu d'être redoutés.

Le cahier des charges imposé à l'OFCE et qui a fait l'objet d'un suivi attentif demandait donc à l'institut :

- de préciser la situation et l'évolution de la fiscalité et des prélèvements obligatoires dans l'Union européenne ;

- d'évaluer les effets des écarts de taxation sur les marchés des biens, des capitaux et du travail ;

- d'explorer les voies d'harmonisation envisageables.

L'étude ici présentée, et qui n'engage ni l'OFCE ni la commission des finances du Sénat, répond très largement aux questions posées, ce dont il faut vivement féliciter ses auteurs.

Par son ampleur, par la complexité technique des sujets qui y sont abordés, elle représente un document dont les précieux enseignements appellent approfondissements et prolongements.

La commission des finances du Sénat s'emploiera à faire progresser la réflexion en la matière, indispensable effort pour éclairer un sujet qui, pour être économique et technique, n'en est pas moins avant tout politique et risque d'échapper aux Parlements nationaux, compte tenu de l'équilibre institutionnel - on est tenté d'écrire le déséquilibre institutionnel- qui caractérise le fonctionnement actuel de l'Union européenne.

LA CONCURRENCE FISCALE DANS L'UNION

ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE : UN PHENOMÈNE

DIFFICILE À APPREHENDER ET, PLUS ENCORE,

À MAÎTRISER

Selon l'étude ici présentée, l'Union économique et monétaire recèlerait un potentiel dangereux de concurrence fiscale entre les Etats membres mais ce diagnostic concernerait davantage le champ du possible que celui de l'expérience, les auteurs insistant sur le caractère globalement restreint des phénomènes de concurrence fiscale observés jusqu'à présent.

Ce diagnostic appelle quelques nuances de précision et de complément qui constituent autant de témoignages des difficultés d'appréhension des phénomènes de concurrence fiscale.

I. L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE, UN RISQUE ACCRU DE CONCURRENCE FISCALE ENTRE ETATS-MEMBRES

L'Union économique et monétaire accroîtrait le risque d'une concurrence fiscale entre les États en Europe. Celle-ci présenterait des dangers de toutes sortes.

Les risques de concurrence fiscale entre États européens identifiés dès la fin des années 80 se sont encore accrus du fait de l'adoption de l'euro.

L'étude rappelle que la constitution du marché unique européen programmé pour le 1^er janvier 1993 mais effectif dès 1990 pour les mouvements de facteurs, de capitaux en particulier, avait déjà suscité de nombreuses inquiétudes portant sur ses effets sur les systèmes fiscaux nationaux.

L'on supposait notamment que la liberté des flux de richesse et des mouvements de population exercerait une pression à la convergence spontanée ou à l'harmonisation négociée des systèmes de prélèvement réduisant beaucoup l'hétérogénéité des systèmes nationaux de prélèvements. Celle-ci ne résisterait pas aux risques de détournement de trafic dont la perspective pouvait constituer à son tour un puissant ferment de concurrence fiscale.

Selon l'étude, si ces craintes apparaissent rétrospectivement avoir été excessives, l'union monétaire et ses conditions de réalisation - le Pacte de stabilité et de croissance- sont susceptibles de constituer pour l'avenir un accélérateur de concurrence fiscale.

L'adoption de la monnaie unique prive les gouvernements du contrôle de la politique monétaire et de change qui étaient deux instruments majeurs d'ajustement économique via leurs effets supposés sur la compétitivité. Dans ces conditions, la fiscalité reste le seul instrument directement accessible aux gouvernements pour améliorer l'attractivité et la compétitivité de leur territoire économique national.

Le Pacte de stabilité et de croissance renforcerait en outre la probabilité d'un usage concurrentiel de la fiscalité. Le coût en déficit public -strictement réglementé par le Pacte- d'une politique de relance budgétaire serait atténué en cas d'une baisse des impôts grâce aux détournements d'assiette taxable qu'elle susciterait par rapport à l'hypothèse contraire d'une augmentation de la dépense publique.

Ces risques sont d'autant plus grands que l'Union européenne réunit tous les attributs d'une zone de surenchères fiscales.

La diversité des économies nationales y est accusée.

D'abord, se côtoient en Europe des petits pays très ouverts et des grands pays relativement moins dépendants de l'extérieur. Or, les modèles théoriques ainsi que l'expérience pratique démontrent que les premiers sont naturellement plus tentés de manipuler les prélèvements aux fins d'attirer des facteurs qui leur font défaut.

Ensuite, les pays européens se situent très différemment sur l'échelle des préférences publiques ce dont témoignent les niveaux très disparates des dépenses publiques dans les différents Etats de l'Union.

Source : OCDE. Perspectives économiques de l'OCDE. Décembre 1998.

Les pays dans lesquels la place des dépenses publiques dans le PIB est relativement importante sont " ipso facto " ceux dans lesquels les marges de manoeuvre sont les plus réduites.

Enfin, l'Union européenne qui repose sur le principe si nécessaire de subsidiarité ne comporte en matière fiscale aucun mécanisme susceptible de passer outre la volonté d'un des Etats-membres.

Ainsi l'accroissement des risques de concurrence fiscale entre Etats du fait de l'approfondissement de l'Union européenne n'a pas trouvé de correctif institutionnel. Les règles européennes d'adoption de mesures fiscales demeurent en effet soumises à la condition d'unanimité, reflet d'un respect absolu du principe de souveraineté nationale dans le domaine de la fiscalité.

Globalement, l'étude ne relève pas de phénomènes accusés de concurrence fiscale observables en Europe à ce stade. Selon elle, " le Marché unique ne semble pas avoir eu de conséquences majeures sur la concurrence fiscale.... ".

Elle mentionne toutefois deux exceptions : la fiscalité des placements financiers des ménages pour laquelle elle juge que le " moins-disant " fiscal a été la règle pendant plusieurs années et la fiscalité directe des sociétés dont les taux statutaires ont eu tendance à converger à la baisse.

Mais elle identifie les dangers que ferait naître une intensification de la concurrence fiscale.

Le premier d'entre eux réside dans l'atténuation qui en résulterait de la souveraineté réelle des Etats-membres . Dès lors que la fiscalité est un objet et un instrument de la concurrence entre Etats, la libre détermination par chaque Etat de son niveau et de sa structure de prélèvements obligatoires risque d'en être profondément affectée. La concurrence fiscale qui repose sur le respect absolu du principe de souveraineté est ainsi susceptible de déboucher sur une remise en cause de ce même principe. La question est alors de déterminer quels Etats sont les mieux à même de défendre leurs prérogatives nationales et quels sont ceux qui sont les plus vulnérables.

Pendant de ce premier danger, celui d'une perte de capacité à financer les fonctions collectives par assèchement des recettes publiques en constitue un deuxième. La concurrence fiscale est susceptible de provoquer des enchaînements tels que les dépenses publiques ne seraient plus finançables par l'impôt ou les cotisations sociales. Dans cet engrenage non-coopératif, les Etats les plus lourdement endettés partent avec un handicap puisque leur capacité à trouver dans l'emprunt un mode de financement alternatif à l'impôt est réduite. On observera que la concurrence fiscale, si elle devait se traduire par un endettement public supplémentaire, pourrait avoir des effets négatifs sur l'évolution des conditions monétaires dans la zone euro. Ce danger est toutefois largement sous contrôle du fait des règles du Pacte de stabilité et de croissance.

En vérité, un troisième danger qui résulterait d'une intensification de la concurrence fiscale paraît de nature à limiter celui qu'on vient de mentionner. Il s'agit du risque de voir les systèmes fiscaux nationaux se déformer aux dépens des bases économiques les moins mobiles. Dès lors que l'objectif des pratiques fiscales concurrentielles est d'attirer des richesses, la tentation est grande de compenser les pertes de recettes fiscales résultant des allégements de l'imposition des facteurs les plus mobiles en accroissant celle des facteurs plus " sédentaires ". Cette recomposition des systèmes fiscaux est susceptible de poser des problèmes d'équité des systèmes fiscaux. Il en va ainsi au regard de l'équité horizontale puisque des contribuables ayant des revenus comparables peuvent supporter des prélèvements différents selon l'origine de ces revenus. Il en va également ainsi au regard de l'équité verticale puisque l'inégale taxation des revenus selon leur origine est susceptible de déboucher sur une taxation plus lourde des contribuable les moins bien dotés.

A ce sujet, l'étude mentionne certains travaux aux termes desquels entre 1981 et 1995 le taux effectif d'imposition des revenus de l'épargne dans l'Union européenne aurait diminué de 10 % en moyenne alors que la taxation du travail augmentait de 7 %. Ces travaux s'inscrivent dans une perspective identique à celle soutenue par le commissaire européen en charge des affaires fiscales, M. Mario Monti lors de son audition le 2 octobre 1997 par la commission des finances du Sénat. Celui-ci avait alors indiqué qu'entre 1981 et 1995, le taux implicite de prélèvement sur le facteur immobile qu'est le travail avait crû de 34,9 à 42 %, tandis que ce même taux était passé, pour les autres facteurs, de 45,5 à 35 %. Il avait attribué 4 points du taux de chômage européen, qui s'élevait alors à 10,6 % à ce phénomène de distorsion fiscale. ^1(*)

Les effets économiques de la concurrence fiscale font ressortir une dernière catégorie de dangers. La concurrence fiscale est susceptible de perturber l'allocation des ressources d'au moins deux façons.

D'abord, en faussant les prix et les coûts, elle peut favoriser le développement artificiel d'activités économiquement non justifiées au détriment de projets qui, eux, le seraient. A l'origine de distorsions de concurrence, la compétition fiscale est susceptible d'exercer les mêmes perturbations que n'importe quelle subvention.

Ensuite, et c'est l'optique privilégiée dans les propos rapportés plus haut, ses effets sur la répartition effective des revenus peuvent être de nature à pénaliser les revenus les plus utiles à la croissance - les revenus consommés - au profit des ree.s thésaurisés.

II. DES COMPLEMENTS ET DES PROLONGEMENTS S'IMPOSENT

L'étude jointe, du fait de son caractère novateur et de la richesse de ses développements, pourrait sembler à un lecteur trop pressé comporter quelques ambiguïtés. Une sorte de paradoxe pourrait en ressortir, la concurrence fiscale étant présentée tout à la fois, comme seulement virtuelle et extrêmement dangereuse.

La réalité est sans doute plus nuancée et la complexité du phénomène mérite une approche plus précise.

Il reste alors à aborder la difficile question des prolongements pratiques à apporter, autrement dit à envisager les modalités d'une maîtrise de la concurrence fiscale.

De même qu'il est probablement excessif de considérer que l'union monétaire change radicalement les données de la concurrence fiscale, il serait hâtif de conclure à partir de constats trop globaux ou mal compris que celle-ci est restée très limitée jusqu'à présent.

Sur un plan théorique, l'adoption de l'euro est sans doute de nature à lever certains obstacles au développement de pratiques concurrentielles dans le domaine fiscal. Elle peut paraître supprimer deux facteurs d'inhibition de la concurrence fiscale entre Etats européens :

le polycentrisme monétaire européen qui comportait le risque de faire supporter un coût très élevé à un État tenté par la concurrence fiscale soit que les autres dévaluent leur monnaie pour contrer ses initiatives, soit que les déficits accumulés par lui entraînent une pénalisation financière via une hausse des taux d'intérêt ;

la situation dégradée des finances publiques (déficit + dettes) supposée surmontée dans un contexte de croissance molle qui supposait de particulières précautions.

En outre, l'adoption d'un signe monétaire unique favorise les comparaisons de prix et, du même coup, ôte le masque monétaire - l'illusion monétaire dans le jargon - derrière lequel pouvaient se dissimuler les écarts de taxation.

Ces considérations générales restent à vérifier en pratique. Il est sans doute plus tentant qu'avant l'euro d'utiliser le levier fiscal à des fins compétitives mais il est sûrement excessif de considérer qu'un tel levier puisse se substituer à la dépréciation monétaire.

Le Pacte de stabilité et de croissance limite l'utilisation de la politique budgétaire comme instrument de politique économique quel que soit le levier utilisé - la fiscalité ou les dépenses publiques. En outre, la situation des finances publiques en Europe n'est pas telle que les gouvernements puissent à court terme envisager sans précaution de recourir à l'arme fiscale.

Il est toutefois essentiel de prendre conscience qu'en union monétaire les pays disposant de marges de manoeuvre budgétaires acquièrent par là-même un avantage considérable au service de leur compétitivité.

En effet, ils sont plus que les autres en mesure de se livrer à des pratiques fiscales concurrentielles.

Enfin, les effets de la meilleure comparabilité des prix résultant de l'adoption d'une monnaie unique ne peuvent être entièrement établis tant que celle-ci n'aura pas reçu tous ses prolongements pratiques. Ces effets sont sans doute potentiellement très importants. Ils méritent à ce titre une analyse complémentaire. Il serait erroné de les apprécier à travers les seuls impôts indirects appliqués aux biens et services d'autant que le régime actuel de TVA tend à neutraliser les distorsions associées aux écarts de taxation à l'exception limitée des produits accessibles aux frontaliers. En revanche, les écarts de prélèvements entre États européens laissent supposer des écarts de compétitivité fiscale considérables dont tous les effets restent à élucider - v.infra.

Parmi les difficultés majeures de tout travail sur la concurrence fiscale figure celle d'établir des indicateurs fiables révélant l'existence de tels phénomènes. Ce problème, déjà important lorsqu'il s'agit d'analyser les phénomènes ponctuels de concurrence fiscale, devient considérable lorsqu'il s'agit de raisonner sur de grands agrégats.

En ce sens, il est certes loisible d'observer, d'une part, l'augmentation du taux de pression fiscale et d'autre part, l'hétérogénéité des structures et des niveaux de prélèvements en Europe.

A partir de l'idée que la concurrence fiscale aurait du se traduire par une baisse du taux de pression fiscale globale et par une homogénéisation des niveaux et des structures de prélèvements obligatoires, on pourrait en inférer que la concurrence fiscale entre pays européens appartient seulement au domaine du virtuel.

Une telle conclusion serait erronée. L'évolution et la situation d'ensemble des prélèvements obligatoires en Europe n'autorisent pas en soi à conclure à l'inexistence de la concurrence fiscale entre pays européens. En revanche, les exemples abondent de pratiques fiscales concurrentielles.

Les phénomènes de concurrence fiscale ne peuvent être correctement mesurés qu'à partir de données fines. Toute référence trop globale risque en effet d'être trompeuse. La seule considération d'indicateurs globaux ne renseigne que peu sur la composante fiscale des décisions des agents économiques qui ne dépendent pas des taux moyens apparents de prélèvements mais des taux marginaux effectifs qu'ils supportent.

En outre, la comparaison des différentes structures nationales de prélèvements en fonction de leur nature, si elle a le mérite de la simplicité, ne reflète pas en soi l'incidence économique de ces prélèvements.

Mais, pour s'en tenir dans un premier temps aux grandes caractéristiques des systèmes fiscaux européens qu'on vient de mentionner, il convient de dissiper les interprétations erronées qu'on pourrait en donner.

Les écarts de fiscalité en Europe, plutôt que de traduire l'absence de concurrence fiscale entre Etats, pourraient bien être le résultat d'une compétition sourde et, en tout cas, manifestent l'existence d'une hiérarchie des performances des Etats en matière de compétitivité fiscale.

La hausse tendancielle de la pression fiscale en Europe qui concerne des données très agrégées a été très variable selon les États. Forte en France, elle a été beaucoup plus mesurée en Allemagne ou au Royaume-Uni par exemple. Si l'on ne peut établir que dans ces pays la maîtrise de la dérive des prélèvements obligatoires serait le reflet de pratiques fiscales concurrentielles, une telle hypothèse mérite d'être posée et soigneusement étudiée.

Le maintien d'une certaine hétérogéïté des systèmes fiscaux en Europe ne peut quant à lui servir de démonstration à l'absence de concurrence fiscale.

Sans doute, de la même manière que pour l'évolution de la pression fiscale globale, il paraît difficile de conclure sans plus d'examen que les écarts de niveau constatés entre États ou ceux concernant la structure des prélèvements obligatoires résulteraient de stratégies gouvernementales axées autour de la recherche d'un avantage concurrentiel dans le domaine fiscal.

Pour autant, il serait pour le moins paradoxal de fonder sur la diversité des niveaux et modes de prélèvements le diagnostic d'une absence de concurrence fiscale. On est naturellement plus enclins à y voir le résultat d'une telle concurrence même si d'autres facteurs peuvent jouer.

On peut probablement tirer du constat de l'hétérogénéité fiscale en Europe une autre conclusion. Si hétérogénéité fiscale il y a, il est assez probable que certains "se débrouillent " mieux que d'autres, ce qui pourrait inciter les États les moins performants à s'ajuster.

Ces développements soulignent tout l'intérêt d'une tentative de typologie des États en fonction de la compétitivité de leurs systèmes fiscaux.

Il convient sans doute de mesurer plus finement les performances divergentes de chacun sous cet angle. La probabilité d'écarts significatifs semble importante compte tenu de la variété des systèmes fiscaux en Europe et des phénomènes de concurrence fiscale déjà observables. Ils pourraient augurer d'une recrudescence des tensions fiscales entre États européens.

En toute hypothèse, ces écarts sont l'expression d'une diversité des situations d'ores et déjà acquises par les différents États sur l'échelle de la compétitivité fiscale qui, au fond, est l'objectif pratique de la concurrence fiscale.

Les phénomènes ponctuels de concurrence fiscale entre Etats européens d'ores et déjà observables ne doivent d'ailleurs pas être minimisés.

Ainsi que mentionné plus haut, leur repérage n'est certes pas aisé. Une partie des travaux en cours dans les enceintes internationales qui se consacrent à ce sujet consiste d'ailleurs à forger des indicateurs plus fiables. L'étude jointe comporte une illustration des difficultés d'appréhension du phénomène. Elle relève en effet que l'un des domaines dans lesquels la concurrence fiscale s'est exercée avec le plus de virulence est celui de l'impôt sur les sociétés. A l'appui de cette observation elle fait valoir la convergence des taux statutaires d'impôt sur les sociétés. Pourtant, elle souligne plus loin le maintien d'une grande hétérogénéité des systèmes de taxation des bénéfices des entreprises en Europe qui résulte de la variété des règles utilisées pour définir l'assiette du prélèvement ce qui, pour les auteurs, est plutôt le signe de l'absence de phénomène de concurrence fiscale. Il y a là une contradiction. Mais, celle-ci semble seulement apparente.

Il suffit pour la résoudre d'éviter une vision trop restrictive des phénomènes de concurrence fiscale en Europe.

Il faut considérer la fiscalité comme un élément, parmi d'autres, de la position concurrentielle des différentes économies européennes. Plutôt que de se pencher sur les évolutions des différents systèmes fiscaux qui peuvent sans doute traduire la réponse donnée par les gouvernements à la pression concurrentielle des partenaires, il est possible, pour appréhender l'intensité de la concurrence fiscale et la position des différents Etats au regard de ce critère, de s'en tenir à la comparaison des niveaux de pression fiscale s'exerçant sur chacune des bases taxables. Dans une telle optique, le maintien d'importants écarts de prélèvement sur les bénéfices des entreprises ne traduit plus l'absence de concurrence fiscale mais la diversité des positions concurrentielles occupées par les Etats européens au regard de cette catégorie de prélèvements.

A partir de cette "grille de lecture", les développements consacrés par l'étude ici présentée à l'impôt sur les sociétés, à la fiscalité des produits de l'épargne mais aussi aux charges salariales révèlent d'une part, l'existence de positions concurrentielles très disparates au regard du critère de la charge associée à chacun de ces prélèvements et, d'autre part, mais pour certains impôts seulement -en particulier l'imposition des revenus de l'épargne- une tendance au mimétisme fiscal.

Ces observations qui concernent les régimes généraux des impositions étudiées se doublent du constat d'une multiplication de régimes spéciaux apportant des dérogations aux règles générales. Celles-ci sont souvent appliquées cas par cas si bien qu'il est difficile d'en faire un recensement exhaustif qui, seul, permettrait de mesurer concrètement leur contribution à la concurrence fiscale entre Etats européens. Mais leur foisonnement est à lui seul l'indice d'une vraie bataille fiscale livrée pour attirer capitaux, activités et emplois.

Les questions posées par la maîtrise de la concurrence fiscale sont d'un point de vue doctrinal extrêmement ardues. Sous un angle plus pratique, elles sont, en l'état de la construction européenne, quasiment insolubles.

La détermination des règles fiscales appartient sans conteste à un domaine régalien par excellence. Il s' agit, en principe, de l'une des expressions majeures de la souveraineté nationale. Sa libre expression peut donc légitimement déboucher sur des règles fiscales pouvant paraître appartenir à la catégorie des pratiques de concurrence fiscale. En sens inverse, elle est susceptible d'être étroitement déterminée, voire entravée, par la concurrence fiscale exercée par les tiers. En bref, la coexistence des souverainetés fiscales, érigée en principe, est susceptible de produire une concurrence fiscale supprimant progressivement toute souveraineté.

Ce risque, globalement théorique, est toutefois important et très concret s'agissant des prélèvements sur les facteurs mobiles (impôt sur les sociétés, taxation des produits de l'épargne, ...).

Pour ces catégories d'imposition au moins, un choix doit alors être effectué entre le maintien absolu des souverainetés nationales et donc l'acceptation des conséquences d'une éventuelle concurrence fiscale et des atténuations apportées aux souverainetés nationales qui consistent à adopter des règles internationales plus ou moins ambitieuses, c'est-à-dire encadrant plus ou moins étroitement l'exercice de la souveraineté fiscale.

En soi, l'édiction de règles internationales n'est d'ailleurs pas incompatible avec la préservation des souverainetés fiscales.

Mais, deux conditions s'imposent pour que cette compatibilité de principe perdure en pratique. Il faut, d'une part, que l'application de ces règles à un Etat résulte de sa décision propre, et, d'autre part, que ces règles ménagent jusqu'à un certain point sa capacité à moduler ses décisions fiscales.

Cette dernière condition renvoie à la question de la portée des règles internationales adoptées dans le domaine fiscal.

L'étude jointe rend bien compte des évolutions doctrinales qui sont intervenues à ce sujet au cours des années 90 à l'occasion des négociations conduites en Europe sur la question de la concurrence fiscale.

A l'origine, et le rapport Ruding de 1992 s'inscrivait dans cette démarche, ces négociations visaient à déboucher sur une harmonisation des règles fiscales la plus complète possible.

Les blocages rencontrés ont incité la Commission européenne à privilégier une orientation plus modeste qui devait déboucher sur le "Code de bonne conduite". Avec lui, il n'est plus question d'établir des règles uniformes contraignantes mais, s'inspirant du concept de "concurrence loyale", d'éliminer les pratiques de concurrence fiscale les plus excessives.

Une telle démarche a, théoriquement, des mérites importants. Elle est logique avec le principe de non-discrimination qui est un complément essentiel au fonctionnement harmonieux du Marché unique. Elle préserve, en pratique, un espace pour le libre exercice de la souveraineté fiscale des Etats tout en prohibant la "licence" fiscale. Elle respecte ainsi pleinement le principe de subsidiarité qui fonde la construction européenne.

Néanmoins, il est difficile de voir en elle la solution qui permettrait de maîtriser la concurrence fiscale entre Etats européens. Limitée à l'imposition des bénéfices des entreprises, elle repose sur des concepts qui demeurent vagues et n'est assortie d'aucune sanction.

La maîtrise de la concurrence fiscale en Europe, à la supposer achevée, poserait la question de la compatibilité de ses modalités avec les règles fiscales en vigueur dans le reste du monde.

A cet égard, même en tenant acquise la capacité de régler les problèmes posés par les paradis fiscaux ou zones off-shore -qui, d'ailleurs, existent aussi en Europe-, il serait illusoire d'imaginer que leur seule suppression suffirait à éliminer les risques de "détournements de trafic" pour des motifs fiscaux.

On en conclut à la nécessité de lier le processus des négociations entre Etats européens avec celui engagé dans les enceintes internationales comme l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Les traités successifs qui constituent les actes fondateurs de l'Union européenne ayant toujours pris soin de préserver la souveraineté fiscale des Etats membres, le droit communautaire fiscal ne peut se former que sur la base de l'unanimité. L'accord de chaque Etat est donc requis dans le domaine fiscal. Cette procédure est en soi évidemment peu propice à l'adoption de réglementations harmonisées.

L'histoire du processus européen de maîtrise de la concurrence fiscale dont on a donné un exemple, avec les projets relatifs à l'impôt sur les sociétés, l'illustre assez.

Cet obstacle de principe s'inscrit, rappelons-le, dans un contexte pratique où les intérêts des différents Etats membres sont divergents. L'occasion se présente de le vérifier au moment même de la rédaction de ce rapport avec les difficultés d'adoption de la proposition de directive visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne^2(*).

Il paraît réaliste de tenir compte de cette situation et, sans renoncer à infléchir la position des partenaires en intervenant au besoin dans des domaines où la règle majoritaire prévaut, de s'attacher à démontrer sa propre compétitivité fiscale plutôt que de se reposer sur l'illusion d'une utopie fiscale européenne.

L'étude qu'on présente ici procède à une analyse détaillée et successive des grandes catégories de prélèvements que sont l'impôt sur les sociétés (chapitre II), les cotisations sociales (chapitre III), l'impôt sur le revenu (chapitre IV) et la TVA et les droits d'accises (chapitre V).

Cette méthode analytique dont il convient de saluer la minutie débouche sur des enseignements précieux.

Toutefois, elle ne peut rendre compte à elle seule de façon exhaustive de la réalité de la concurrence fiscale.

L'une des lacunes de l'étude, inévitable compte tenu de l'extrême dispersion des prélèvements en question, vient du défaut de prise en compte de la fiscalité locale. Or, celle-ci revêt une grande importance en France si bien que les diagnostics qu'on peut établir sur l'imposition des entreprises ou celle des ménages ont toutes chances d'être tronqués si l'on ne prend en compte ni la taxe professionnelle ni la taxe d'habitation dont le nombre de redevables est d'ores et déjà supérieur à celui des foyers fiscaux supportant effectivement l'impôt sur le revenu.

Une seconde faiblesse de l'étude, également compréhensible compte tenu des difficultés de l'entreprise, est, malgré les efforts accomplis en ce sens, de ne pas toujours parvenir à présenter un bilan complet des prélèvements sur chacune des bases taxables ou effectuées à raison des différentes opérations imposées. Il conviendra à l'avenir de déployer des efforts supplémentaires afin de mieux appréhender les effets d'empilement des prélèvements sur la matière fiscalisée.

Ce complément d'analyse associé à une synthèse par pays -et non plus impôt par impôt- permettrait sans doute de dissiper le paradoxe fréquemment relevé au fil de l'étude selon lequel notre pays apparaît comme l'un de ceux où la pression fiscale est la plus élevée en Europe -v. tableau ci-dessus- en occupant, impôt par impôt, une position souvent moyenne au regard de cet indicateur. Cette situation n'est d'ailleurs pas vraiment suprenante, car elle ne fait que traduire l'absence de choix stratégiques en politique fiscale des gouvernements successifs, qui ont cumulativement fait usage de toutes les assiettes fiscales concevables, en application de raisonnements en général plus politiques ou budgétaires qu'économiques .

Note : les chiffres sont ceux de 1995 pour la Grèce, le Japon, les Etats-Unis et le Canada. Pour le Royaume-Uni et l'UE, données Eurostat

Dans ces conditions, les conclusions que l'on tirerait de l'étude sur la situation relative de la France apparaîtraient sans doute globalement moins rassurantes.

Le niveau des prélèvements obligatoires est, de fait, en France, particulièrement préoccupant au regard de la compétitivité fiscale et place notre pays en mauvaise situation pour affronter une recrudescence éventuelle de la concurrence fiscale.

Cette situation se vérifie dans le domaine des impôts indirects où, avec le Danemark, la Suède, la Finlande, la Belgique, l'Autriche et l'Italie, la France est parmi les pays qui taxent le plus la consommation.

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1998
Allemagne	14	14	14	15	15	15	15	16
Autriche	20	20	20	20	20	20	20	20
Belgique	19	19	19,5	19,5	20,5	20,5	21	21
Danemark	22	22	25	25	25	25	25	25
Espagne	12	12	13⁽¹⁾/15⁽²⁾	15	15	16	16	16
France	18,6	18,6	18,6	18,6	18,6	20,6	20,6	20,6
Finlande	-	-	-	-	22	22	22	22
Grèce	18	18	18	18	18	18	18	18
Irlande	23	21	21	21	21	21	21	21
Italie	19	19	19	19	19	19	19	20
Luxembourg	12	12	15	15	15	15	15	715
Pays-Bas	18,5	18,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5
Portugal	17	16	16	16	16	17	17	17
Royaume-Uni	15	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5
Suède	23,46	23,46	25	25	25	25	25	25

Source : Commission européenne. European Tax Handbook, IBFD publication 1998

(1) A partir du 1^er janvier 1992

(2) A partir du 1^er août 1992

Mais, on le vérifie surtout dans le domaine des impôts directs et des prélèvements sociaux.

En matière d'impôt sur les sociétés, c'est-à-dire sans même prendre en compte l'imposition des entreprises à la taxe professionnelle qui dégraderait encore la performance française ni les régimes spéciaux plus développés dans des pays apparemment moins bien classés comme les Pays-Bas, le tableau ci-dessous montre l'importance relative des contraintes fiscales sur les investissements des entreprises en France.

Taux de rendement avant impôt requis pour un rendement net de 5 % :
investissements intérieurs

	Mode de financement			Actifs
	Auto-financement	Augmentation de capital	Endettement	Machines	Bâtiments	Stocks
Allemagne	6,83	3,42	3,33	3,17	7,24	7,50
Autriche	6,75	6,75	4,50	5,58	6,09	6,67
Belgique	5,38	5,38	2,88	2,53	5,93	7,18
Danemark	6,54	6,54	4,37	5,18	6,15	6,67
Espagne	6,82	4,93	4,51	5,22	6,34	6,53
France	6,65	4,39	4,54	4,91	6,01	7,04
Finlande	6,13	4,44	4,44	4,95	5,57	6,07
Irlande	6,34	6,09	4,31	5,01	5,96	6,50
Italie	6,91	4,40	4,40	5,43	5,74	6,62
Luxembourg	6,34	6,34	4,40	5,14	5,94	6,47
Pays-Bas	7,06	7,06	4,76	6,09	6,14	6,75
Portugal	6,64	5,11	4,22	5,04	5,84	6,75
Royaume-Uni	6,36	5,11	4,49	5,18	5,77	6,25
Suède	6,15	6,15	4,46	5,11	5,80	6,26
Moyenne	6,49	5,44	4,26	4,90	6,04	6,66

Calcul des auteurs (législation 1998)

Les taux d'imposition sur les revenus des actionnaires (dividendes, intérêts et plus-values) sont supposés nuls ainsi que le taux d'inflation. On suppose pour les colonnes 4, 5 et 6, c'est-à-dire pour chaque type d'actifs, que l'entreprise finance son investissement par autofinancement (55 %), par augmentation de capital (10 %) et par endettement (35 %). De même, pour chaque mode de financement, colonnes 1, 2 et 3, on suppose que l'investissement réalisé est constitué pour 50 % de bâtiments, pour 28 % de machines et 22 % de stocks.

Lecture : si une société française investit en France, pour qu'elle soit en mesure d'assurer à ses investisseurs français un taux de rendement après IS de 5 %, il faut qu'elle obtienne un taux de rendement avant impôt de 6,65 %, lorsque la filiale est financée sur les bénéfices non distribués de la société-mère, un taux de 4,39 % dans le cas d'une augmentation de capital et un taux de 4,54 % dans le cas où l'investissement est financé par endettement.

Ce tableau ne peut bien entendu tenir compte des réformes en cours dans plusieurs pays, en particulier en Allemagne, et qui détérioreront encore la situation relative de la France, au moment où le gouvernement s'apprête à réaffecter à d'autres usages la surtaxe " exceptionnelle et temporaire " à l'impôt sur les sociétés.

En matière de cotisations sociales, le tableau ci-après rend compte de l'exceptionnel dynamisme des prélèvements en France.

Evolution des cotisations employeurs et salariés de 1970 à 1995
dans les 15 pays de l'UE

	Cotisations employeurs			Cotisations salariés
	70-80	80-88	90-96	70--80	80-88	90-96
Belgique	+ 2,5	+1	- 0,2	+ 0,6	+ 1	0
Danemark	- 0,1	- 0,2	- 0	- 0,7	+ 0,6	+ 0,1
Espagne	+ 4	- 0,2	- 0,1	+ 1,3	- 0,7	- 0,1
France	+ 2,6	+ 0,1	+ 0,3	+ 2,2	+ 1	+ 0,1
Grèce	+ 0,7	+ 1,1	+ 0,4	+ 1	+ 0,6	+ 0,9
Irlande	+ 1,8	+ 0,3	- 0,3	+ 0,4	+ 0,5	- 0,3
Italie	+ 0,7	+ 0,1	+ 1,1	+ 0,1	+ 0,3	+ 0,4
Luxembourg	+ 2	- 0,8	- 0,3	+ 1,3	- 0,2	+ 0,2
Pays-Bas	+ 2	- 0,1	- 0,4	+ 1,4	+ 1,9	+ 0,5
Portugal	+ 1,7	+ 0,6	+ 0	+ 0,9	+ 0	+ 0,2
Allemagne	+ 1,9	+ 0,1	- 0,8	+ 1,3	+ 0,2	+ 0,8
Royaume-Uni	+ 0,9	+ 0,1	- 0,2	+ 0	+ 0,8	+ 0,2

Source : OFCE et CEPII (pour la période 1980-1988) et OCDE (pour la période 1990-1996)

Ce dynamisme s'inscrit dans un contexte où les cotisations sociales sont les plus élevées d'Europe.

	1990	1993	1994	1995	1996
France	19,3	19,6	19,1	19,3	19,7
Pays-Bas	16,7	18,1	18,4	18,3	17,1
Suède	15,1	13,7	13,8	14,4	15
Belgique	14,8	15,8	15,3	15,2	14,9
Allemagne	13,7	15,1	15,3	15,5	15,5
Autriche	13,5	14,8	15,2	15,3	15,3
Italie	12,9	13,8	13	13,1	14,8
Espagne	12,1	13,1	13	12,3	12,1
Luxembourg	11,8	12,3	11,8	11,8	11,9
Moyenne UE	11,5	12,2	12,1	12,2	12,2
Grèce	11,2	12,3	12,4	12,6	12,4
Finlande	9,9	12	12,6	12,7	12,4
Portugal	8,7	8,7	8,9	9,4	9
Royaume-Uni	6,2	6	6,2	6,3	6,2
Irlande	5,2	5,4	5,2	4,9	4,5
Danemark	1,5	1,6	1,6	1,6	1,6

Source : OCDE (1998)

Sans doute faut-il tenir compte pour apprécier les prélèvements sur les actifs du niveau de l'imposition des revenus. Le tableau ci-après démontre que le produit de l'impôt sur le revenu dans le PIB est relativement en France, même si cette proportion est en croissance sensible.

Le poids de l'impôt sur le revenu des personnes physiques
dans les Etats de l'UE

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Allemagne	10,10	10,40	10,91	10,58	10,39	10,70	9,4
Autriche	8,59	9,10	9,25	9,39	8,49	8,85	9,2
Belgique	14,13	13,70	13,90	13,64	14,50	14,62	14,3
Danemark	25,61	26,10	26,38	26,44	27,73	27,56	27,8
Espagne	7,48	8,10	8,43	8,40	8,14	8,09	7,7
Finlande	17,49	17,40	18,33	16,24	17,42	16,19	16,9
France	5,18	5,90	5,96	6,10	6,16	6,17	6,4
Grèce	5,09	4,80	4,02	3,72	4,32	4,90	5
Irlande	11,11	11,60	11,33	11,32	11,36	10,35	10,5
Italie	10,29	10,50	11,28	11,87	10,59	10,81	10,8
Luxembourg	10,21	9,10	9	9,13	9,54	9,37	9,8
Pays-Bas	11,01	12,30	11,60	12,05	9,24	8,31	7,6
Portugal	4,92	5,60	6,80	6,27	6,18	6,09	6,6
Royaume-Uni	10,38	10,30	9,90	9,29	9,43	9,68	9,3
Suède	21,41	18	17,98	18,28	18,66	17,53	18,4
Moyenne UE	21,41	18	17,98	18,28	18,66	17,53	18,4

Source : Statistiques Recettes Publiques. OCDE 1998.

Mais ces données ne rendent pas compte du poids de l'impôt sur le revenu supporté par les actifs et, encore moins de la répartition de ce prélèvement entre les différents actifs.

A cet égard, la situation de la France où près de la moitié des foyers fiscaux ne sont pas imposés, est caractérisée -v. tableau ci-dessous- par une forte progressivité du barème.

	Nombre de tranches	Taux minimum	Taux maximum	Tranche exonérée	Seuil d'imposition en % du SMO (1)	Seuil corres-pondant à la tranche la plus élevée (multiple du SMO)
Allemagne		25,9 %	53 %	Oui	21 %	2,1
Autriche	5	10 %	50 %	Non	3 %	2,4
Belgique	7	28 %	58 %	Non	14,6 ou 18,5 %	2,3
Danemark	3	12 % 43 %	32 % 63 %	Non	1,5 %	0,98
Espagne	18	20 %	56 %	Oui	31 %	2,1
Finlande	7	7 % 25,79 %	39 % 57,79 %	Oui	31 %	2,1
France	7	10,5 %	54 %	Oui	21 %	2,4
Grèce	6	5 %	45 %	Oui	36 %	5,3
Irlande	2	27 %	48 %	Non	18,7 %	0,7
Italie	7	10 %	51 %	Non	2,2 %	8,4
Luxembourg	18	10 %	50 %	Oui	23 %	1,3
Pays-Bas	3	6,35 %	60 %	Non	12,4 %	1,6
Portugal	4	15 %	40 %	Non	2,5 %	4,6
Royaume-Uni	3	20 %	40 %	Non	4,4 %	1
Suède	2	100 SEK + 31,6 % du salaire brut	100 SEK + 25 % du salaire brut 100 SEK + 56,6 % du salaire brut	Non	4,4 %	1

(1) SMO : salaire moyen ouvrier.

Source : La situation des salariés au regard de l'impôt et des transferts sociaux, OCDE, 1997 et Dictionnaire permanent fiscal, 1998

En tout état de cause, une comparaison de l'incidence du cumul des cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu démontre l'effet négatif de son niveau sur le coût du travail,et le coin socialo-fiscal (rapport entre le revenu disponible du salarié et le coût du travail) est en France très élevé par rapport à la situation prévalant en Allemagne et au Royaume-Uni.

Chacun peut se rendre compte des effets néfastes qu'exercent sur le dynamisme de notre économie des prélèvements obligatoires excessifs, eux-mêmes étroitement liés au niveau des dépenses publiques. Ce n'est pas le moindre intérêt de la riche substance de l'étude ici présentée que de nous rappeler que nos règles fiscales ne peuvent plus être appréciées en dehors de la prise en compte de celles qu'édictent nos voisins. Elle montre, de plus, que notre structure fiscale n'exprime aucun choix véritable, chacun des gouvernements passés ou présent ayant utilisé simultanément ou successivement les instruments les plus divers. Raisonner en fonction de la compétitivité des agents économiques, organiser la fiscalité pour conférer à notre système fiscal une vraie cohérence économique constituent autant de défis qu'il importe de relever au plus vite.

AVANT-PROPOS 1

INTRODUCTION GÉNÉRALE ET PRÉSENTATION DE L'ÉTUDE LA CONCURRENCE FISCALE EN EUROPE : LA SEULE ARME ENTRE LES MAINS DES GOUVERNEMENTS ? 1

I. DES SYSTÈMES FISCAUX NATIONAUX TRÈS DISPARATES DANS L'UNION EUROPÉENNE 1

A. LES TAUX DE PRESSION FISCALE GLOBALE 1

B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 1

II. LE JEU DANGEREUX DE LA CONCURRENCE FISCALE 1

A. QUELQUES ENSEIGNEMENTS DE LA CONCURRENCE ENTRE COLLECTIVITÉS LOCALES 1

B. UN JEU NON COOPÉRATIF ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE 1

III. LA FISCALITÉ DES SOCIÉTÉS 1

IV. PRÉLÈVEMENTS SUR LES REVENUS DES PERSONNES 1

A. LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE 1

B. PROBLÈMES D'ÉQUITÉ HORIZONTALE DANS LA FISCALITÉ DIRECTE DES MÉNAGES 1

C. VERS UN NOMADISME FISCALO-SOCIAL ? 1

V. LA MODESTE HARMONISATION DES FISCALITÉS INDIRECTES 1

A. LES RÈGLES COMMUNES 1

B. L'ÉTAT DES LIEUX 1

VI. EN GUISE DE CONCLUSION : CONCURRENCE, HARMONISATION OU " BONNE CONDUITE " ? 1

VII. RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE 1

CHAPITRE PREMIER : UNE CONCURRENCE FISCALE NON MAÎTRISÉE PRÉSENTE DES DANGERS 1

I. LA CONCURRENCE FISCALE EST SUSCEPTIBLE D'ENGENDRER UNE DYNAMIQUE DE " MOINS-DISANT " FISCAL MAIS LA COOPÉRATION EST DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE 1

A. CONCURRENCE FISCALE ET MOBILITÉ PARFAITE DU CAPITAL PHYSIQUE : UN MODÈLE DE CONCURRENCE SUR LES TAUX D'IMPOSITION 1

B. ÉQUILIBRE FISCAL ET COOPÉRATION : LA COOPÉRATION EST NON SEULEMENT DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE MAIS ELLE PEUT NE PAS ÊTRE SOUHAITABLE 1

C. LA CONCURRENCE FISCALE CONSTITUE UNE CONTRAINTE SUPPLÉMENTAIRE POUR LES ETATS ENDETTÉS 1

II. LA CONCURRENCE FISCALE AFFECTE L'ÉQUITÉ HORIZONTALE ET VERTICALE DES SYSTÈMES DE PRÉLÈVEMENT 1

A. LA CONCURRENCE FISCALE FAIT PESER UNE CHARGE FISCALE EXCESSIVE SUR LES BASES LES MOINS MOBILES 1

B. LA CONCURRENCE FISCALE PEUT CONDUIRE À TERME À REMETTRE EN QUESTION LE PRINCIPE DE NON AFFECTATION DE L'IMPÔT 1

III. CONCURRENCE FISCALE ET POLITIQUE DE REDISTRIBUTION 1

A. POLITIQUE FISCALE ET MIGRATION 1

B. POLITIQUE DE REDISTRIBUTION ET MOBILITÉ DES INDIVIDUS 1

ANNEXE 1 : LE MODÈLE STANDARD DE CONCURRENCE FISCALE 1

ANNEXE 2 : MOBILITÉ DE LA BASE IMPOSABLE ET EXTERNALITÉS FISCALES 1

ANNEXE 3 : L'ÉQUILIBRE DE NASH FISCAL 1

ANNEXE 4 : INCIDENCE D'UNE POLITIQUE DE REDISTRIBUTION QUAND LES TRAVAILLEURS QUALIFIÉS ET NON QUALIFIÉS SONT MOBILES 1

GLOSSAIRE 1

CHAPITRE II L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS : DES "ÉCARTS NON NÉGLIGEABLES" 1

I. LE POIDS DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE 1

II. UNE MESURE DES ÉCARTS DE FISCALITÉ : LE COÛT DU CAPITAL 1

A. LES LÉGISLATIONS NATIONALES ET INTERNATIONALES 1

B. LE COÛT DU CAPITAL ASSOCIÉ AUX INVESTISSEMENTS INTÉRIEURS ET TRANSNATIONAUX EN EUROPE : DES ÉCARTS NON NÉGLIGEABLES 1

III. RÉGIMES DÉROGATOIRES ET COMPORTEMENTS D'OPTIMISATION 1

IV. FISCALITÉ ET COMPORTEMENTS DE DÉLOCALISATION 1

V. L'ÉVALUATION DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION 1

ANNEXE II.1 LE CALCUL DU COÛT DU CAPITAL DES INVESTISSEMENTS DIRECTS EN EUROPE 1

ANNEXE II.2. LES SYSTÈMES D'IMPOSITIONS DES REVENUS INTERNATIONAUX DES PAYS MEMBRES DE L'UNION MONÉTAIRE 1

ANNEXE II.3. LES DIRECTIVES ADOPTÉES PAR LA COMMISSION ET LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT RUDING 1

ANNEXE II.4. LES PERSPECTIVES EN MATIÈRE D'HARMONISATION : LES TRAVAUX EN COURS 1

CHAPITRE III COTISATIONS SOCIALES ET COÛT DU TRAVAIL EN EUROPE 1

I. LE POIDS DES COTISATIONS SOCIALES DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE 1

II. LE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES SELON LES DIFFÉRENTS RISQUES 1

III. TAUX MOYENS DE COTISATIONS SOCIALES : UNE TRÈS GRANDE DIVERSITÉ 1

IV. COTISATIONS SOCIALES, COÛT DU TRAVAIL ET EMPLOI 1

V. L'IMPACT MACROÉCONOMIQUE D'UNE RÉDUCTION CONCERTÉE DES COTISATIONS EMPLOYEURS 1

VI. CONCLUSION 1

CHAPITRE IV : IMPÔT SUR LE REVENU ET FISCALITÉ SUR LES REVENUS DE PLACEMENT 1

I. LE POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU ET SES CARACTÉRISTIQUES DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE 1

A. DÉTERMINATION DE LA BASE IMPOSABLE 1

B. LES ALLÉGEMENTS D'IMPÔT 1

C. BARÈMES D'IMPOSITION AU TITRE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU 1

D. LA PRISE EN COMPTE DES CHARGES DE FAMILLE DANS LE CALCUL DE L'IMPÔT 1

II. COMPARAISON DE LA PRESSION FISCALE ET SOCIALE PESANT SUR LES REVENUS DU TRAVAIL DES MÉNAGES DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE 1

A. PRESSION FISCALE ET SOCIALE PESANT SUR LES REVENUS DU TRAVAIL 1

B. LA SITUATION DU SALARIÉ FRANÇAIS PAR RAPPORT AUX SALARIÉS ALLEMAND, BRITANNIQUE ET NÉERLANDAIS : QUELQUES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON 1

III. L'IMPOSITION DES REVENUS DE L'ÉPARGNE 1

A. UNE GRANDE DIVERSITÉ DES SYSTÈMES D'IMPOSITION DES INTÉRÊTS VERSÉS AUX RÉSIDENTS 1

B. UNE TENDANCE À DÉTAXER LES INTÉRÊTS VERSÉS AUX NON-RÉSIDENTS 1

C. LES PROPOSITIONS CONCERNANT LA LOCALISATION DE L'ÉPARGNE FINANCIÈRE 1

ANNEXE 4.1 SITUATION MATRIMONIALE ET IMPÔT SUR LE REVENU 1

ANNEXE 4.2 LA PRISE EN COMPTE DES CHARGES DE FAMILLE 1

CHAPITRE V TVA ET DES DROITS D'ACCISE 1

I. LA TVA 1

II. LES DROITS D'ACCISE DANS L'UNION EUROPÉENNE ET L'OCDE : UNE ÉTUDE COMPARÉE 1

III. L'IMPACT DES ACCISES SUR LA CONSOMMATION : ESTIMATION DES ÉLASTICITÉS. 1

A. ESTIMATION DES ÉLASTICITÉS SUR LA BASE DE LA NOMENCLATURE "ACTIVITÉS ET PRODUITS", NIVEAU 16. 1

B. ESTIMATION DES ÉLASTICITÉS SUR LA BASE DE LA NOMENCLATURE PAR PRODUITS, NIVEAU 90. 1

IV. DROITS D'ACCISE ET DEPROTECTION EFFECTIVE 1

V. CONCLUSION 1

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1

ANNEXES GENERALES 1

I. ANNEXE I : CONCURRENCE FISCALE ET LOCALISATION DES ENTREPRISES À UN NIVEAU INFRAÉTATIQUE 1

A. 1. CONCURRENCE FISCALE ET LOCALISATION DES ENTREPRISES À UN NIVEAU INFRAÉTATIQUE 1

B. CHARGE FISCALE LOCALE : QUELQUES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON AVEC L'ALLEMAGNE, LE ROYAUME-UNI, L'IRLANDE ET LE DANEMARK 1

C. CONCURRENCE FISCALE ET RÉGIONS FRONTALIÈRES 1

D. CONCLUSION 1

EXAMEN EN COMMISSION 1

AVANT-PROPOS

Cette étude a été réalisée pour la Commission des Finances du Sénat par une équipe constituée autour du Département des études de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), sous la direction de Jacques Le Cacheux, directeur du département des études de l'OFCE et professeur d'économie à l'université des Pau et des Pays de l'Adour (UPPA). L'ensemble des travaux a été coordonné par Réjane Hugounenq (département des études, OFCE) et Thierry Madiès (maître de conférences à l'université d'Evry). Ont collaboré aux différents chapitres : Antoine Bouët (professeur à l'UPPA et directeur du CATT), Claude Emonnot (maître de conférences à l'UPPA), Danièle Meulders (professeur à l'université libre de Bruxelles, Dulbéa) et Julie Etienne (ULB, Dulbéa).

Les auteurs tiennent à remercier le Sénateur Lambert qui, en qualité de rapporteur général de la commission des finances du Sénat, a donné l'impulsion à cette étude et a, grâce à des discussions fructueuses, permis d'en mieux définir la problématique. Ils remercient également les équipes de la Commission des Finances et du Service des études du Sénat pour les conseils prodigués en cours d'étude. Marc Bouche et Laure Pasquier, stagiaires au département des études de l'OFCE au printemps 1998, méritent aussi des remerciements, pour l'excellent travail d'amorce sur le calcul d'indicateurs synthétiques pour l'impôt sur les sociétés.

Les conclusions de cette étude n'engagent ni le Sénat ni l'OFCE.

INTRODUCTION GÉNÉRALE ET PRÉSENTATION DE L'ÉTUDE

LA CONCURRENCE FISCALE EN EUROPE : LA SEULE ARME ENTRE LES MAINS DES GOUVERNEMENTS ?

A la fin des années quatre-vingt, la réflexion sur la concurrence fiscale en Europe avait été alimentée par la crainte que l'achèvement du Marché unique européen, programmé pour le 1er janvier 1993 en ce qui concerne les biens et services, mais effectif dès 1990 pour les mouvements de capitaux, produise des détournements de trafic et des mouvements de facteurs, engendrant ainsi une pression à la convergence spontanée ou à l'harmonisation négociée des systèmes fiscaux nationaux des Etats membres. Les efforts d'harmonisation ont toutefois été modestes et le Marché unique ne semble pas avoir eu de conséquences majeures sur la concurrence fiscale, à l'exception de deux domaines : la fiscalité des placements financiers des ménages, pour laquelle le " moins-disant " fiscal a été la règle pendant plusieurs années ; et la fiscalité directe des sociétés, dont les taux statutaires ont tendu à converger. Avec l'achèvement de l'union monétaire européenne, les risques de concurrence fiscale en Europe sont à nouveau perçus comme une menace sur ce qui reste de souveraineté budgétaire et fiscale des Etats membres. L'introduction de l'euro apparaît en effet comme une étape décisive dans l'unification du marché européen, susceptible de renforcer la concurrence et faciliter la mobilité des entreprises et des capitaux. Ayant aliéné leur souveraineté monétaire et soumis à une contrainte forte sur le solde des finances publiques par le Pacte de stabilité et de croissance, les Etats membres verraient ainsi leurs marges de manoeuvre se réduire encore davantage si la concurrence fiscale devait s'exercer librement ; faute de pouvoir dévaluer leur monnaie, des gouvernements pourraient être tentés de recourir à l'arme de la concurrence fiscale pour améliorer la compétitivité de leurs entreprises et l'attractivité de leur territoire. Alors que certains voient dans cette perspective une contrainte bienvenue, obligeant les Etats-Léviathans à se restreindre et à se réformer, d'autres soulignent les dangers d'une concurrence fiscale sans règles, qui aboutirait à des inefficiences, à une répartition peu équitable du fardeau des prélèvements obligatoires et à une contraction excessive des dépenses publiques et de la protection sociale en Europe.

Dans ce nouveau contexte, les propositions récemment faites par les instances européennes témoignent d'une volonté de pragmatisme et tranchent avec l'approche retenue jusqu'au début des années quatre-vingt-dix, quand la Commission avait pour objectif premier la création d'un Marché unique européen. A l'époque, l'harmonisation fiscale visait à supprimer les entraves à la libre circulation des marchandises et des capitaux et à éliminer - ou du moins à réduire - les distorsions de concurrence entre Etats membres. Cela supposait de minimiser les différences entre les législations fiscales nationales, notamment celles concernant les taux et le mode de détermination des bases imposables pour les prélèvements dont l'assiette était la plus mobile. Le rapport Ruding (1992) qui s'est penché sur l'impôt sur les sociétés est typique de cette approche et du peu de cas fait au processus même de coordination. De même, l'échec de la mise en place du régime définitif de TVA a mis en lumière l'attachement des Etats membres à leur souveraineté budgétaire et fiscale et la nécessité de composer avec les Etats les plus réfractaires. La Commission européenne insiste aujourd'hui sur le caractère contre-productif (ou " dommageable " pour reprendre l'expression désormais consacrée) d'une concurrence fiscale non maîtrisée. Ainsi, l'accent est mis davantage sur le risque que constitue la concurrence fiscale pour les finances publiques des Etats membres que sur les avantages à attendre, en termes d'efficacité, d'un Marché parfaitement unifié.

Cette introduction n'a pour ambition que de présenter brièvement un état des lieux des systèmes fiscaux dans les pays de l'Union européenne (UE), de résumer les principales conclusions de l'étude et d'esquisser quelques pistes de réflexion concernant essentiellement certains éléments de la fiscalité directe et des systèmes de protection sociale. La première partie présente les caractéristiques globales des prélèvements obligatoires. La question de la localisation des entreprises et des activités productives, et des conséquences éventuelles des écarts de fiscalité sur ces décisions, est abordée dans la deuxième partie, tandis que la troisième évoque les prélèvements sur les revenus des personnes. La quatrième partie rappelle les modestes progrès accomplis en matière d'harmonisation des fiscalités indirectes. La cinquième partie précise la nature du jeu non coopératif de la concurrence fiscale. Quelques éléments de conclusion sont présentés dans la sixième partie, tandis que la septième résume le contenu des cinq chapitres de l'étude.

I. DES SYSTÈMES FISCAUX NATIONAUX TRÈS DISPARATES DANS L'UNION EUROPÉENNE

La manière la plus commune de comparer les fiscalités nationales est de s'appuyer sur les indicateurs globaux que sont la pression fiscale et la structure des prélèvements obligatoires. Ces indicateurs commodes sont cependant doublement trompeurs : d'une part, en effet, ils sont sensibles au degré de socialisation de certaines consommations importantes, telles que la santé, l'éducation, etc., et aux techniques de financement de certaines politiques, telles que la politique familiale, la politique du logement, etc. -incitations fiscales (type quotient familial) ou prestations (type allocations familiales)- ; d'autre part, ils ne renseignent guère sur les incitations pesant sur les choix des différentes catégories de contribuables, qui ne dépendent pas des taux moyens apparents de prélèvement, mais des taux marginaux effectifs, a priori sans rapport avec les précédents.

Les graphiques 1 a, b et c montrent que le taux de pression fiscale globale -ratio du total des recettes de prélèvements obligatoires au PIB- a connu une hausse tendancielle dans tous les pays de l'UE depuis plusieurs décennies. Toutefois, les dernières années ont enregistré une certaine stabilisation dans la plupart des pays, interrompue par la récession du début des années quatre-vingt-dix et la nécessité, en Europe, de respecter les critères de finances publiques du traité de Maastricht. Au regard de cet indicateur, la France se situe un peu au dessus de la moyenne des pays membres de l'UE ; la stabilisation du taux de pression fiscale globale y est moins nette.

1a. Evolution des taux de pression fiscale dans les pays de l'UE

Source : OCDE, Statistiques des recettes fiscales, 1997.

1b. Evolution des taux de pression fiscale dans les pays de l'UE

Source : OCDE, Statistiques des recettes fiscales, 1997.

1c. Evolution des taux de pression fiscale dans les pays de l'UE

Source : OCDE, Statistiques des recettes fiscales, 1997.

La comparaison des structures nationales de prélèvements obligatoires selon la nature des prélèvements - classification quelque peu arbitraire et ne reflétant pas nécessairement l'incidence économique des prélèvements - fait ressortir la grande hétérogénéïté des pays européens en matière de fiscalité (graphique 2). La France apparaît singulière, notamment dans la faible part des recettes de l'impôt direct sur les revenus des personnes et dans l'importance des prélèvements sur les salaires (cotisations sociales). Cette singularité doit cependant être relativisée, dans la mesure où les cotisations sociales salariés s'apparentent à un prélèvement à la source sur les revenus - du seul travail, il est vrai. En outre, la montée en puissance de la Contribution sociale généralisée (CSG), dont l'assiette est beaucoup plus large que celle des cotisations sociales qu'elle a remplacées -- notamment au début de 1998 -- atténue sensiblement la singularité française : le système fiscal français apparaît aujourd'hui plus proche de celui des pays partenaires, avec un double prélèvement sur les revenus des personnes -- un prélèvement proportionnel, à la source, à taux modéré sur presque tous les revenus (CSG+RDS), et un prélèvement fortement progressif sur les revenus moyens et élevés (l'impôt sur le revenu des personnes, payé par environ la moitié des foyers fiscaux), dont les taux marginaux les plus élevés sont aujourd'hui parmi les plus hauts d'Europe.

2. Structures des prélèvements obligatoires en 1996

En % des recettes fiscales et totales

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1997.

II. LE JEU DANGEREUX DE LA CONCURRENCE FISCALE

Le chapitre 1 présente une synthèse des différentes analyses théoriques existantes sur la concurrence fiscale et ses conséquences. L'union monétaire devant engendrer une plus grande mobilité des biens et services, des capitaux, des entreprises et, peut-être, des personnes, au sein de l'espace européen, l'application de tels raisonnements au contexte européen peut être fondée sur deux ordres de considérations : celles qui ressortent de l'analyse de la concurrence fiscale entre collectivités territoriales au sein des espaces monétairement intégrés (Etats unitaires ou fédérations) ; et celles qui relèvent des mécanismes macroéconomiques de la concurrence entre Etats nationaux au sein d'une zone économiquement intégrée.

Relativement peu nombreuses en France, les analyses, théoriques et empiriques, de la concurrence fiscale entre collectivités locales abondent, au contraire, dans les fédérations existantes et singulièrement aux Etats-Unis et au Canada. Concernant la fiscalité directe des personnes, les consommations collectives et la protection sociale, il en ressort que la mobilité individuelle aboutit à une ségrégation géographique selon le revenu qui, en l'absence de péréquation fiscale, risque de creuser de manière cumulative les inégalités de potentiel fiscal entre collectivités. Concernant la fiscalité sur les entreprises, et bien que les travaux empiriques existants ne mettent pas clairement en évidence un effet des écarts de fiscalité sur les choix de localisation des activités, la concurrence fiscale -- au sens large, incluant les subventions et autres facilités consenties aux entreprises, notamment dans les cas de nouvelles implantations -- entre collectivités locales semble avérée. Elle engendre, comme pour les prélèvements sur les ménages, des phénomènes de concentration spatiale des activités et un renforcement cumulatif des inégalités de potentiel fiscal ; mais elle est, en outre, à l'origine de gains d'aubaine pour les entreprises nouvellement installées et d'un surcroît de charges fiscales pesant sur les assiettes les moins mobiles.

Dans le contexte de l'union monétaire européenne, les règles institutionnelles et les incitations qui pèsent sur les choix des gouvernements nationaux sont sans doute de nature à engendrer des comportements opportunistes et non coopératifs, que la situation de chômage massif et persistant risque de rendre plus attrayant encore si la concurrence se renforce sur les marchés des biens et services et les marchés financiers et si la mobilité des entreprises s'en trouve accrue. En effet, avec l'adoption de la monnaie unique, les gouvernements nationaux perdent le contrôle de la politique monétaire -- déjà, il est vrai, entre les mains de banques centrales indépendantes, mais nationales -- et de la politique de change, qui leur ont jusqu'à présent permis, au sein du Système monétaire européen (SME), de se livrer à des pratiques non coopératives visant à accroître la compétitivité de l'économie nationale par rapport à celles des partenaires : alors que les dévaluations compétitives et la " désinflation compétitive " apparaissaient ainsi comme les deux modalités possibles d'un même jeu non coopératif dans le SME, la concurrence fiscale par l'abaissement des charges sur les entreprises et sur les coûts de production a des effets similaires sur la compétitivité et devient donc, dans l'union monétaire, une arme d'autant plus attrayante que l'unification monétaire en renforcera les conséquences en termes de répartition spatiale des activités et des emplois. En outre, la contrainte que fait peser le Pacte de stabilité et de croissance sur les politiques budgétaires nationales, qui restent le seul instrument de politique macroéconomique entre les mains des gouvernements, pourrait rendre les perspectives de la concurrence fiscale plus séduisantes encore, dans la mesure où une relance par allégement de la fiscalité stimulerait davantage la croissance de l'assiette des prélèvements qu'une hausse des dépenses publiques, engendrant ainsi un moindre creusement du déficit public, mais aux dépens des partenaires.

III. LA FISCALITÉ DES SOCIÉTÉS

D'une importance potentielle considérable pour les décisions de localisations des entreprises, la fiscalité des sociétés n'a pas non plus fait l'objet d'une harmonisation négociée dans l'UE, en dépit des propositions avancées par la Commission (Rapport Ruding, 1992). La concurrence fiscale qui s'est développée en Europe -- et plus largement au sein de l'OCDE -- a abouti à une certaine convergence des taux statutaires d'imposition des bénéfices des sociétés, à la baisse dans la plupart des pays (tableau 1). Toutefois, en raison du maintien de règles très disparates en matière de détermination de l'assiette, les taux marginaux effectifs d'imposition des bénéfices des sociétés résidentes dans les différents Etats membres continuent d'afficher d'importants écarts. En outre, des différences de traitement fiscal demeurent entre sociétés résidentes et sociétés étrangères, et entre les différentes activités des établissements des sociétés multinationales : bien que le traitement fiscal des différents types d'investissements directs étrangers fasse le plus souvent l'objet d'accords bilatéraux, voire d'arrangements ad hoc négociés au cas par cas, qui rendent les évaluations pratiquement impossibles, on peut penser que la concurrence fiscale qui s`exerce pour attirer certains types d'activités -- sièges sociaux, centres de coordination -- est forte en Europe.

Source : A tax guide to Europe 1994, édition Arthur Andersen, Les impôts en Europe 1997 Eura Audit, European Tax Handbook, IBFD publication 1998.

(1) Le premier taux indique le taux d'imposition sur les bénéfices réinvestis (non distribués) et le second le taux d'imposition sur les bénéfices distribués.

(2) Une surcharge de 5,5% est appliquée à ce taux.

(3) Une surcharge de 3% est appliquée à ce taux.

(4) Le taux normal est de 33,3 mais supporte une surcharge de 10% ou 25% selon les cas.

L'impôt sur les sociétés repose sur le résultat des entreprises et de ce fait, affecte le rendement des investissements. Les entreprises sont généralement imposées dans le pays dans lequel elles s'installent et sont donc incitées, si elles le peuvent et toutes choses égales par ailleurs, à se localiser dans les Etats à faible fiscalité. Dans ce cas, le choix d'un lieu d'implantation repose sur la comparaison du taux de rendement qu'obtiendrait une entreprise pour un investissement donné dans chaque Etat membre. Cela suppose l'analyse comparative des systèmes fiscaux nationaux. Les entreprises peuvent aussi investir dans un Etat membre à travers une filiale. Il faut alors tenir compte, non seulement du régime fiscal du pays de résidence de la société mère, mais aussi celui du pays d'implantation de la filiale et de l'interaction entre les deux.

En l'état actuel des choses, l'hétérogénéité des systèmes de taxation des bénéfices est grande entre les pays de l'Union européenne. La charge fiscale due à l'IS pesant sur les entreprises dépend non seulement des taux de prélèvement faciaux, mais aussi de la définition de l'assiette du prélèvement qui est le plus souvent très différente d'un pays à l'autre. Pour ce qui est du barème d'imposition, les taux nominaux varient de 28% pour la Finlande et la Suède à plus de 40% pour l'Allemagne, la Belgique et la France. Parmi l'ensemble des pays, seule l'Allemagne taxe différemment les bénéfices réinvestis et les bénéfices distribués. Enfin dans certains cas, comme l'Irlande, le Luxembourg ou le Royaume-Uni, le taux d'imposition dépend du montant du bénéfice imposable. La détermination de la base imposable varie elle aussi en fonction des pays. Par exemple, si des provisions pour la hausse des prix sont autorisées en France, elles ne le sont pas en Allemagne. En revanche, tous les pays autorisent la déductibilité des intérêts sur les emprunts et l'amortissement des actifs, mais les méthodes utilisées varient selon les pays et selon le type d'actifs. Par exemple, en France, seul un nombre limité d'éléments incorporels sont amortissables, alors qu'ils le sont tous dans d'autres Etats membres.

Pour effectuer des comparaisons internationales pertinentes, il faut tenir donc compte de l'ensemble de ces aspects des codes fiscaux nationaux et construire des indicateurs fiscaux synthétiques. Dans le chapitre 2, nous proposons, en nous appuyant sur une méthode développée dans la littérature économique consacrée aux choix d'investissement des entreprises, des comparaisons européennes fondées sur un tel indicateur synthétique, le taux de rendement avant impôt sur les sociétés^3(*) que doit procurer à l'investisseur un investissement marginal effectué dans chacun des pays membres pour rapporter in fine un taux de rendement net de 5%. Autrement dit, plus la charge fiscale pesant sur les entreprises est forte, plus le taux de rendement avant impôt de l'investissement devra être élevé pour assurer à l'investisseur un taux de rendement après IS de 5%. Les pays pour lesquels le taux de rendement avant impôt est le plus faible sont a priori ceux vers lesquels les entreprises devraient se diriger. Ce taux tient compte de la multiplicité des paramètres fiscaux nationaux mais repose sur des hypothèses fortes quant à la nature de l'investissement (composition en actifs et mode de financement utilisé). Les écarts du taux de rendement selon les pays ne sont pas négligeables ; ils reflètent l'importante hétérogénéité des systèmes d'imposition des sociétés en Europe, constituant ainsi une mesure des incitations potentielles à la délocalisation.

La question des choix de localisation se pose avec une acuité particulière pour les sociétés transnationales, ayant des établissements -filiales ou succursales- dans plusieurs pays européens. En effet, et en faisant abstraction des impôts que les actionnaires doivent acquitter sur les dividendes perçus, au titre de l'impôt sur le revenu des personnes, une société transnationale peut subir des prélèvements à trois niveaux : les bénéfices peuvent être imposés à l'impôt sur les sociétés au niveau de la filiale dans le pays où ils sont produits ; ils font éventuellement l'objet d'un prélèvement à la source lors de leur distribution à la société mère ; enfin, les bénéfices au moment de leur distribution peuvent être imposés à l'impôt sur les sociétés au niveau de la société mère.

Nous présentons donc également, dans le chapitre 2, les taux de rendement avant impôt pour des investissements transnationaux effectués dans quatorze des quinze pays membres par une société multinationale. Tout comme dans le cas des investissements intérieurs, les écarts de taux de rendement ne sont pas négligeables et l'on constate que dans tous les Etats membres, les investissements étrangers et nationaux, d'une part, et les investissements réalisés à l'étranger par une société résidente et les investissements intérieurs, d'autre part, ne sont pas soumis à la même pression fiscale. Autrement dit, actuellement, une multinationale française sera imposée différemment selon l'Etat dans lequel elle investit. De même, les investissements étrangers réalisés sur le sol français ne subissent pas la même pression fiscale que les investissements français. Ni le principe de neutralité à l'importation des capitaux, ni celui de la neutralité à l'exportation des capitaux ne sont respectés^4(*). Ces conclusions sont encore renforcées si l'on considère d'une part, les régimes préférentiels accordés par certains Etats membres à de grandes entreprises et d'autre part, que les comportements d'arbitrage pour la localisation des investissements ne sont pas les seuls effets potentiels des différentiels de fiscalité. Les grandes entreprises sont en effet capables d'exploiter ces différences en minimisant leurs impôts par l'emploi de diverses techniques : manipulation des prix de transferts à l'occasion de transactions effectuées entre des établissements ou des filiales situées dans des pays différents ; utilisation des formes alternatives de revenus que sont les royalties et les redevances etc..

On peut donc conclure qu'actuellement -- et en dépit des directives de la Commission européenne -- les différentiels d'imposition pesant sur les entreprises sont importants dans l'UE. Cette situation, que ce soit pour les investissements intérieurs ou transnationaux, ne constitue toutefois pas une condition suffisante de la délocalisation des entreprises. L'incidence d'un différentiel positif de taux de rendement entre deux pays dépend du degré de mobilité du capital physique et de l'importance du facteur fiscal dans le choix de localisation des entreprises. Or celui-ci n'est pas le seul critère pris en compte. D'autres facteurs interviennent comme par exemple la volonté de pénétrer certains marchés ou encore les coûts salariaux. Cependant, la prudence est de rigueur en la matière. Les analyses, théoriques et empiriques, de la concurrence fiscale entre collectivités locales qui abondent dans les fédérations existantes et singulièrement aux Etats-Unis et au Canada, apportent des éclairages quant aux effets potentiels de la concurrence fiscale et notamment dans le domaine de la fiscalité des entreprises. Bien que les travaux empiriques existants ne mettent pas clairement en évidence un effet des écarts de fiscalité sur les choix de localisation des activités, la concurrence fiscale -- au sens large, incluant les subventions et autres facilités consenties aux entreprises, notamment dans les cas de nouvelles implantations -- entre collectivités locales semble avérée. Elle engendre, comme pour les prélèvements sur les ménages, des phénomènes de concentration spatiale des activités et un renforcement cumulatif des inégalités de potentiel fiscal ; mais elle est, en outre, à l'origine de gains d'aubaine pour les entreprises nouvellement installées et d'un surcroît de charges fiscales pesant sur les assiettes les moins mobiles. Les effets obtenus au niveau local pourraient bien se reproduire au niveau européen.

Les propositions de la Commission ne visent actuellement plus l'harmonisation, mais la lutte contre la concurrence fiscale dommageable. Ainsi a-t-elle mis au point, en accord avec les Etats membres, un " code de bonne conduite " visant à éliminer l'ensemble des régimes préférentiels dont l'objectif est d'attirer les entreprises étrangères. Aussi, l'Irlande serait en train d'éliminer le taux préférentiel de 10% accordé aux entreprises étrangères et de le remplacer par un taux de 12,5% pour l'ensemble des entreprises sur son territoire. En revanche, les propositions d'un taux minimum pour les entreprises et d'un rapprochement de l'ensemble des dispositions applicables aux sociétés sont abandonnées. Pour le Commissaire européen au Marché intérieur Mario Monti^5(*), des taux de prélèvements obligatoires différents reflétant des choix nationaux de poids des services publics ne sont pas contradictoires avec les exigences d'un marché unique harmonieux. La concurrence fiscale qui résulterait par exemple, d'une diminution des taux permise par une gestion rigoureuse des finances publiques relève de la concurrence saine.

Ces prises de positions minimales ne peuvent s'expliquer que par la contrainte que constitue pour l'avancée de l'harmonisation le processus de décision à l'unanimité. Il est clair que la suppression des régimes préférentiels est souhaitable, mais la frontière qui sépare ces régimes du droit commun n'est pas toujours claire. De fait la distinction entre la concurrence fiscale dommageable et saine concurrence semble ténue.

Les autres éléments de la fiscalité pesant sur les entreprises -notamment les taxes locales et les charges sur les salaires- n'ont pas été harmonisés et demeurent très hétérogènes. La pression concurrentielle semble, cependant, inciter les gouvernements des Etats membres à alléger ces prélèvements pour réduire leur incidence sur les coûts de production ou sur le seul coût de la main-d'oeuvre. Ainsi, en France, plusieurs allégements de charges patronales sur les salaires ont été mis en oeuvre au cours des années récentes (cf. infra). De même, la réforme de la taxe professionnelle amorcée dans le projet de loi de finances pour 1999 -suppression progressive de la part salariale de l'assiette- va dans le sens d'une réduction du coût de la main-d'oeuvre. Toutefois, malgré leur poids non négligeable dans l'ensemble des charges des entreprises, ces éléments de la fiscalité pesant sur les entreprises ne peuvent faire l'objet d'une comparaison européenne chiffrée précise, en raison même de la grande diversité des situations locales.

IV. PRÉLÈVEMENTS SUR LES REVENUS DES PERSONNES

Bien que la mobilité des personnes au sein de l'espace européen soit, en pratique, relativement faible, la concurrence fiscale a déjà des conséquences en matière de fiscalité des revenus de personnes, que le renforcement de l'intégration pourrait encore accentuer. Au nom de la subsidiarité, ni la fiscalité directe des personnes, ni les prélèvements obligatoires destinés à financer les systèmes nationaux de protection sociale n'ont fait l'objet de la moindre harmonisation négociée. Pourtant, les prélèvements directs sur les revenus des personnes pourraient, à l'avenir, subir des pressions fortes qui sont susceptibles de remettre en cause les principes d'équité -- horizontale et verticale -- qui fondent ces systèmes et l'ampleur de la protection sociale qui caractérise les Etats européens.

Généralement très développée dans tous les pays de l'UE, bien qu'assurée selon des modalités très diverses, la protection sociale est financée dans des proportions très variables par des cotisations sociales et des impôts. En France, où les prélèvements sur les revenus d'activité -- cotisations sociales employeurs et salariés -- pourvoyaient traditionnellement de manière prépondérante au financement des différentes branches de la Sécurité sociale, les évolutions récentes ont sensiblement modifié la répartition entre les types de financement, avec la montée en puissance de la CSG et sa substitution progressive à certaine cotisations sociales, et avec la prise en charge par le budget général de l'Etat des baisses de cotisations sociales consenties sur les bas salaires.

Dans tous les pays européens, les pressions qui s'exercent sur la protection sociale et son financement sont comparables : la tendance au vieillissement démographique, inégale selon les pays mais partout présente, menace l'équilibre des régimes de retraite par répartition et alourdit les charges des assurances maladie ; le chômage réduit le nombre de cotisants aux différentes caisses et engendre d'importantes dépenses de transferts, soit d'allocations chômage -dont la durée et les montants ont été généralement amputés au cours des dernières années-, soit d'autres revenus de substitution (préretraites, RMI, notamment) ; enfin la faible croissance économique de la présente décennie et la baisse, partout sensible depuis le début des années quatre-vingt, de la part des salaires dans le revenu national -au bénéfice des revenus de la propriété et de l'entreprise- ont pesé sur les recettes de cotisations sociales.

Indépendamment du niveau et du contenu précis de la protection sociale, la question de son financement pose un problème dont l'analyse est complexe et donne lieu à des conclusions assez discordantes. En effet, l'analyse économique incite à conclure que, dans un marché du travail fonctionnant sans rigidités, l'ensemble des cotisations sociales, employeurs et salariés, pèse, en dernier ressort, sur le salarié, de sorte qu'à long terme, ni leur niveau, ni leur répartition entre employeurs et salariés ne devraient avoir d'incidence sur le coût de la main-d'oeuvre supporté par l'employeur. Il en va de même si l'on suppose que la régulation du marché du travail s'opère par l'intermédiaire d'une courbe de Phillips, l'ajustement à une augmentation des cotisations s'effectuant alors par le biais d'une montée temporaire du chômage, qui exerce une pression à la baisse sur les salaires nets. Les données présentées dans le chapitre 3 montrent effectivement qu'en moyenne, il n'y a pas de corrélation entre le poids des cotisations sociales et le coût unitaire moyen de la main-d'oeuvre dans les différents pays européens, en dépit de la très grande diversité des modalités de financement de la protection sociale.

Au-delà de ces considérations moyennes, de nombreuses études récentes, en France notamment, concluent à une incidence importante des cotisations sociales, patronales en particulier, sur le coût de la main-d'oeuvre peu qualifiée, en raison notamment de l'existence de contraintes légales sur le salaire minimum. Réduire le coût de la main-d'oeuvre, notamment la moins qualifiée, afin d'inciter les entreprises à embaucher, est devenu, au cours des années récentes, l'une des modalités privilégiées de la politique de l'emploi dans la plupart des pays européens, conduisant parfois à des pratiques qualifiées de " dumping social ". Dans le même temps, la volonté d'augmenter les salaires directs, voire les salaires nets, de certaines catégories de personnels -les cadres, en particulier- a incité certains gouvernements européens à alléger les prélèvements fiscaux et sociaux sur leurs revenus d'activité. De telles mesures ne peuvent déboucher que sur l'une ou l'autre des deux évolutions suivantes : soit une réduction des dépenses de protection sociale, soit une augmentation compensatoire de la fiscalité générale. Les chapitres 3 et 4 de la présente étude dressent un état des lieux de ces prélèvements et de l'interaction entre fiscalité directe sur les revenus d'activité et prélèvements sociaux dans les principaux pays européens. Ils montrent qu'en dépit de la grande diversité des situations, les tensions qu'engendrent ces prélèvements sont, pour l'heure, limitées.

La fiscalité directe sur les revenus des personnes relevant, dans tous les pays européens, du principe de résidence -imposition dans le pays de résidence de la personne, quelle que soit l'origine géographique de ses revenus -la faible mobilité des individus devrait limiter les problèmes de concurrence fiscale sur ce type de prélèvements. Cependant, certaines sources de revenus -notamment les placements financiers- sont particulièrement mobiles, et l'unification monétaire devrait encore accroître l'intégration financière. En raison des difficultés de coordination des autorités fiscales des différents pays membres et des importantes différences existantes en matière de secret bancaire, les revenus des placements financiers à l'étranger peuvent donner lieu à évasion fiscale. C'est donc sur ce type de revenus que, faute d'harmonisation négociée, la concurrence fiscale s'est exercée avec la plus grande vigueur, depuis la libéralisation complète des mouvements de capitaux. Elle a, dans un premier temps, engendré une tendance générale à l'allégement de la pression fiscale sur ce type de revenus, qui a toutefois été partiellement corrigée au cours des années récentes sans grandes conséquences apparentes sur les flux de placements (chapitre 4).

Un tel allégement de la fiscalité directe sur les revenus de placements pose, à l'évidence, un problème d'équité horizontale, dans la mesure où des revenus d'un même montant mais de nature différente supportent des prélèvements différents. Parce que les patrimoines financiers sont relativement plus concentrés que les revenus, l'équité verticale est également mise à mal.

Le risque de voir s'accentuer la concurrence entre institutions financières au sein de l'union monétaire a incité récemment la Commission européenne à proposer à nouveau une retenue à la source non libératoire sur les revenus d'intérêt, qui constituerait donc une borne inférieure à l'imposition de tels revenus et limiterait ainsi la concurrence fiscale. Une telle solution présente cependant des faiblesses évidentes dans un environnement financier libéralisé à l'égard de l'ensemble du monde, et non des seuls pays membres de l'UE.

Un éventuel accroissement de la mobilité des personnes au sein de l'espace européen risquerait dès lors d'engendrer, par le jeu de la concurrence entre des systèmes fiscalo-sociaux nationaux caractérisés par des dosages variables d'universalité -dans les prestations sociales (revenu minimum, assurance maladie, allocations diverses) et dans l'accès aux consommations collectives (éducation, etc.) et de contributivité (pour la retraite notamment) -deux types de mouvements migratoires : d'une part, les personnes sans ressources pourraient être tentées d'établir leur résidence dans les pays où les prestations à caractère universel dont les plus généreuses, tandis que les personnes à revenus élevés s'établiraient -comme on l'observe déjà depuis longtemps- dans les pays leur offrant les meilleures conditions en termes de prélèvements directs sur les revenus ; d'autre part, dans la mesure où la redistribution qu'opèrent les systèmes fiscalo-sociaux et de dépenses publiques ne s'effectue pas seulement entre les individus appartenant à différentes classes de revenus, mais pour chacun d'eux sur l'ensemble de leur cycle de vie, les individus les plus mobiles pourraient être tentés par le " nomadisme fiscalo-social ", changeant de résidence selon les coûts et bénéfices offerts par chacun des systèmes nationaux aux différentes étapes de la vie. De telles évolutions remettraient inévitablement en cause les mécanismes de solidarité financière qui fondent, plus ou moins explicitement, le financement des dépenses publiques et de la protection sociale dans tous les pays de l'Union.

V. LA MODESTE HARMONISATION DES FISCALITÉS INDIRECTES

Dès les premières années de la construction européenne, la nécessité de doter tous les pays membres d'instruments de fiscalité indirecte comparables pour éviter les distorsions de concurrence dans le Marché commun a été mise en avant. Elle s'est traduite par l'adoption généralisée du système de TVA, puis par les premières directives d'harmonisation des assiettes dans les années soixante-dix. A la suite de l'Acte unique européen, l'harmonisation des fiscalités indirectes des Etats membres a constitué l'une des priorités de la Commission européenne qui craignait que des différences trop marquées entraînent d'importants détournements de trafics dans les échanges de biens et services. Pourtant, les progrès de l'harmonisation des fiscalités indirectes ont été modestes, sans que cela entraîne, apparemment du moins, de graves distorsions dans un marché européen des biens et services désormais unifié. Le chapitre 5 présente un état des lieux de la fiscalité indirecte en Europe, mettant l'accent sur les droits d'accises et l'évaluation de leur incidence économique.

Les négociations d'harmonisation des fiscalités indirectes dans l'UE, à la fin des années quatre-vingt, n'ont abouti qu'à la définition d'un régime " transitoire " pour la TVA, qui détermine des règles communes pour le nombre de taux -- un taux normal et un taux réduit, avec, dans la plupart des pays, un taux " super-réduit " ou taux zéro pour les produits considérés comme devant être aidés --, le classement des produits selon les taux, et fixe des taux planchers -- respectivement 15% et 5%. Cet accord minimal, qui a fait disparaître les taux majorés, permet d'éviter la concurrence fiscale par la baisse des taux tout en laissant aux Etats la liberté de les ajuster à la hausse en cas de besoin, ce qui s'est produit pour la plupart d'entre dans les années quatre-vingt-dix pour faire face à la détérioration des équilibres des finances publiques ou dans le cadre de réformes fiscales nationales réduisant le poids des prélèvements directs pour accroître celui des indirects.

La modeste harmonisation ainsi négociée a engendré une certaine convergence des taux normaux de TVA, qui s'est effectuée à la hausse. La fourchette des taux normaux demeure cependant assez large -- de 15% à 22% au sein de l'Euroland, et jusqu'à 25% si l'on inclut le Danemark et la Suède (tableau 2). En outre, les Etats n'ont pu se mettre d'accord sur le passage au régime " définitif " proposé par la Commission, qui aurait substitué au principe actuel de destination le principe de taxation à l'origine. Dans le régime " transitoire " en vigueur, la distinction demeure entre les ventes sur le territoire national et les exportations intra-communautaires, qui sont, du point fiscal, traitées comme les exportations au reste du monde. Le maintien du principe de destination permet sans doute une plus grande liberté des Etats en matière de taxation des produits, mais constitue une entrave administrative à la libre circulation des biens et services au sein du Marché unique européen, en raison des formalités qu'il implique. Il est, de plus, à l'origine de fraudes dont l'ampleur est difficile à évaluer. Toutefois, l'expérience européenne récente, de même que celle des fédérations existantes, suggère que le maintien d'écarts substantiels de taxation indirecte est viable et n'est pas incompatible avec un degré élevé d'intégration des marchés des biens et services.

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1998
Allemagne	14	14	14	15	15	15	15	16
Autriche	20	20	20	20	20	20	20	20
Belgique	19	19	19,5	19,5	20,5	20,5	21	21
Danemark	22	22	25	25	25	25	25	25
Espagne	12	12	13⁽¹⁾/15⁽²⁾	15	15	16	16	16
France	18,6	18,6	18,6	18,6	18,6	20,6	20,6	20,6
Finlande	-	-	-	-	22	22	22	22
Grèce	18	18	18	18	18	18	18	18
Irlande	23	21	21	21	21	21	21	21
Italie	19	19	19	19	19	19	19	20
Luxembourg	12	12	15	15	15	15	15	15
Pays-Bas	18,5	18,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5
Portugal	17	16	16	16	16	17	17	17
Royaume-Uni	15	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5	17,5
Suède	23,46	23,46	25	25	25	25	25	25

Source : Commission européenne, European Tax Handbook, IBFD publication 1998.

(1) A partir du 1/01/1992.

(2) A partir du 1/08/1992.

Peu de progrès ont été accomplis en matière d'harmonisation des accises, dont l'importance n'a pourtant cessé de croître au cours des années récentes et qui sont susceptibles d'engendrer des distorsions de concurrence potentiellement beaucoup plus grandes que celles résultant des différences de taux de TVA, en raison de leur non-déductibilité pour les entreprises -notamment en ce qui concerne les taxes sur les produits pétroliers. En outre, la tendance actuelle à la mise en place d'une fiscalité " écologique ", qui pèsera également sur les coûts de production, nécessiterait aussi un effort d'harmonisation, si l'on veut éviter une concurrence fiscale sur ces nouveaux instruments.

VI. EN GUISE DE CONCLUSION : CONCURRENCE, HARMONISATION OU " BONNE CONDUITE " ?

Les analyses et évaluations présentées dans cette étude débouchent sur des conclusions mitigées : l'hétérogénéïté des systèmes fiscaux en Europe demeure certes considérable ; mais les manifestations tangibles de la concurrence fiscale sont, à ce jour, limitées. Elles concernent à l'évidence davantage la fiscalité sur l'assiette la plus mobile, à savoir le capital, avec d'une part les prélèvements sur les revenus des placements financiers des ménages, d'autre part la fiscalité directe sur les bénéfices des sociétés. Les évaluations présentées plus haut montrent qu'il existe, pour les entreprises, des incitations non négligeables à la mobilité, du moins pour certaines activités, certains types d'investissements, certains modes de financement. Encore convient-il de souligner, qu'en raison de la complexité des règles de détermination de l'assiette imposable, les moyennes présentées recouvrent sans doute une diversité plus grande encore des situations individuelles. En outre, la multiplicité des circonstances particulières ne permet pas d'inclure dans ces évaluations la totalité des prélèvements qui pèsent sur chaque catégorie d'agents économiques. Or la fiscalité est caractérisée, dans tous les pays européens et singulièrement en France, par un empilement de prélèvements, avec des règles de déductibilité différentes selon les cas, notamment en ce qui concerne la fiscalité locale et les prélèvements sociaux. Pour chaque agent économique, l'incitation fiscale à la mobilité est, en principe, la résultante nette de cet empilement de prélèvement, que l'étude conduite ici par type de prélèvement ne permet pas d'appréhender complètement. Cependant, une évaluation exhaustive de l'ampleur effective de cette incitation fiscale à la mobilité se heurte à deux types d'obstacles : d'une part, la grande diversité des situations individuelles, notamment en ce qui concerne la fiscalité locale ; d'autre part, la nécessité, pour évaluer l'incidence des différents prélèvements, de faire des hypothèses sur le mode de fonctionnement des différents marchés sur lesquels opère l'agent considéré, notamment les marchés du travail pour les prélèvements sur les salaires.

Il est cependant très probable que l'achèvement de l'unification monétaire en Europe suscite un renforcement de la concurrence fiscale entre Etat membres. Si elle devait se déployer sans règles et sans contraintes communes, cette concurrence aboutirait inéluctablement à une moindre redistributivité des systèmes de prélèvements obligatoires, à une réduction de la protection sociale et une paupérisation des secteurs publics nationaux. Pour contrer de telles évolutions, qui remettraient profondément en cause le " modèle européen " jusqu'à présent dominant -que l'on pourrait qualifier, à la suite des Allemands, " d'économie sociale de marché "-, il convient, au minimum, d'éviter la " concurrence fiscale dommageable ", en instituant des règles qui encadrent et limitent les actions des Etats : le " code de bonne conduite " actuellement négocié en Europe, mais également la politique européenne de la concurrence et, à une échelle plus large, les négociations conduites au sein de l'OCDE peuvent sans doute y contribuer. Mais ces règles minimales risquent de se révéler insuffisantes dans de nombreux domaines et la dynamique de l'intégration européenne pourrait alors requérir une nouvelle réflexion sur la manière de concilier la subsidiarité et la souveraineté fiscale des Etats membres avec une harmonisation plus poussée de pans entiers des systèmes nationaux de prélèvements obligatoires, voire avec l'émergence d'une véritable fiscalité européenne : l'invention, pragmatique et progressive, d'un modèle européen de " fédéralisme budgétaire et fiscal ".

VII. RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE

L'étude qui suit, réalisée pour la Commission des finances du Sénat, s'attache à préciser la réalité actuelle de la concurrence fiscale en Europe et les évolutions probables de celle-ci dans le nouveau contexte de l'union monétaire. Elle est centrée sur les prélèvements directs et les droits d'accise, laissant ainsi de côté la TVA et les impôts sur les revenus de placements mobiliers des ménages, qui avaient fait l'objet d'une grande attention lors de l'achèvement du marché intérieur européen (voir, notamment, la précédente étude réalisée par l'OFCE sur le thème de l'harmonisation fiscale en Europe, en 1990 : Sterdyniak et alii, 1991).

Le premier chapitre est consacré à l'analyse théorique de la concurrence fiscale entre entités gouvernementales dans un espace économiquement, financièrement et monétairement intégré ; s'appuyant essentiellement sur les travaux traitant du cas des gouvernements locaux dans les fédérations, ce chapitre met en exergue les principales conclusions des analyses théoriques de la concurrence fiscale. Il conclut à l'existence de nombreuses inefficiences dans la concurrence fiscale entre gouvernements.

Le deuxième chapitre traite de l'impôt sur les sociétés. Il présente et met en oeuvre une méthode permettant d'obtenir un indicateur synthétique des conditions d'imposition du capital investi dans les entreprises des pays : le taux d'imposition effectif, qui mesure l'écart entre le taux de rendement brut -avant impôt- du capital et son taux de rendement net d'impôt sur les sociétés. Le calcul d'un tel indicateur pour différentes configurations envisageables de décisions d'investissement d'entreprises européennes résidant dans l'un des pays membres et investissant dans le même ou chez l'un des voisins, permet d'évaluer l'intensité moyenne actuelle de la concurrence fiscale pour attirer les implantations d'entreprises. Le chapitre conclut à un degré relativement faible de concurrence fiscale en moyenne ; mais il souligne également que celle-ci peut être forte sur certains types d'investissements, et qu'elle est susceptible de s'intensifier à l'avenir, ce qui pose la question de l'harmonisation de l'impôt sur les sociétés dans l'Union européenne.

Le troisième chapitre fait le point sur la question des cotisations sociales et de leur lien avec le coût de la main-d'oeuvre. Synthétisant de nombreux travaux existants, il insiste sur la nécessité de distinguer les cotisations sociales ouvrant droit à des prestations proportionnelles au salaire -chômage et retraite, essentiellement-, qui ont un caractère assurantiel et s'apparentent à un salaire différé, de celles qui financent des prestations " universelles ", qui s'apparentent à l'impôt. Les modes de financement de la couverture sociale sont aujourd'hui en Europe extrêmement divers, et le France apparaît relativement singulière dans ce domaine. Globalement pourtant, il en ressort que la hiérarchie des niveaux de coût de main-d'oeuvre en Europe ne reflète pas celle des taux de cotisations sociales. Quant à la concurrence fiscale sur ces prélèvements, elle apparaît actuellement limitée.

Le quatrième chapitre étudie en détail et compare les modalités de l'imposition directe du revenu des ménages dans les pays de l'Union européenne. Il met l'accent sur la progressivité des barèmes et sur les questions de traitement fiscal des couples et des enfants. Là encore, c'est l'extrême diversité qui frappe. Ce chapitre conclut à la faiblesse de la concurrence fiscale sur ce type de prélèvement, sans toutefois nier sa possibilité pour certains segments de la population des ménages.

Le cinquième chapitre traite de l'imposition indirecte et plus précisément des droits d'accise. Après avoir présenté la situation actuelle en Europe et hétérogénéïté qui prévaut en ce domaine, ce chapitre s'attache à évaluer les conséquences économiques des droits d'accise, en estimant des élasticités-prix et revenu des demandes des biens concernés, ainsi que des degrés de déprotection effective liés à ce type de prélèvement. Il conclut que ceux-ci sont, généralement faibles pour les consommations privées, mais potentiellement plus importants pour les biens intermédiaires taxés.

CHAPITRE PREMIER :

UNE CONCURRENCE FISCALE NON MAÎTRISÉE
PRÉSENTE DES DANGERS

L'objet de ce chapitre est de présenter les principaux enseignements de l'analyse économique sur les effets de la concurrence fiscale entre Etats ou plus généralement entre collectivités publiques. En effet, sauf à considérer que les gouvernements nationaux ont un comportement prédateur que la concurrence entre Etats pourrait permettre de contenir, il faut bien reconnaître qu'une concurrence fiscale non maîtrisée pose de sérieuses questions eu égard aux objectifs d'équité et de redistribution traditionnellement assignés au système de prélèvement. Il n'en demeure pas moins que la coopération fiscale est difficile à mettre en oeuvre, notamment quand il existe des Etats, souvent de petite taille et très ouverts, dont la fiscalité est particulièrement avantageuse.

I. LA CONCURRENCE FISCALE EST SUSCEPTIBLE D'ENGENDRER UNE DYNAMIQUE DE " MOINS-DISANT " FISCAL MAIS LA COOPÉRATION EST DIFFICILE À METTRE EN oeUVRE

La littérature sur la concurrence fiscale entre collectivités locales ou entre Etats pour attirer du capital physique s'est très largement développée dans le cadre du modèle d'incidence de Harberger (1962), et ce, depuis l'article précurseur de Zodrow et Miezskowsky (1986). Dans ces conditions, les mécanismes fondamentaux de la concurrence fiscale peuvent être décrits de façon très simple, moyennant quelques hypothèses simplificatrices. Ainsi, dans un premier temps, on supposera que la concurrence fiscale ne porte que sur les taux de prélèvement et que les règles de détermination de la base imposable sont partout les mêmes. En outre, l'impôt est prélevé dans tous les Etats selon le principe de la source et les investisseurs privés sont supposés parfaitement mobiles entre les différents Etats. Enfin, les revenus du capital sont supposés versés à des actionnaires privés qui ne résident dans aucun des Etats en concurrence et on fait abstraction de la fiscalité des revenus personnels.

Dans le modèle standard de concurrence fiscale (pour une présentation formelle du modèle, voir Annexe 1), l'économie considérée est celle d'une union monétaire, ce qui permet d'éliminer tout risque de change. On suppose que le capital physique est mobile à l'échelle de l'union tandis que les individus, et donc la main-d'oeuvre, sont parfaitement sédentaires. Le capital et le travail servent à fabriquer un bien privé composite qui est utilisé, soit sous forme de consommation intermédiaire pour fabriquer un bien collectif destiné aux seuls ménages, soit directement sous forme de consommation finale par les ménages. Autrement dit, le bien-être de ces derniers dépend à la fois de la consommation de bien privé et de bien collectif.

Chaque gouvernement taxe le capital physique (dont l'assiette est supposée homogène dans tous les pays) investi sur son territoire pour financer le bien collectif fourni aux ménages. En revanche, il n'existe pas d'imposition sur les revenus du travail et le capital est seulement taxé à la source). Chaque unité de capital physique est détenue par un actionnaire unique qui l'investit dans le pays qui lui offre le rendement après impôt le plus élevé possible. Le capital physique pouvant se déplacer sans supporter de coût irrécupérable, le retour net sur investissement est le même à l'équilibre dans tous les pays. Enfin, le volume global d'épargne, et donc de capital physique, dans la zone est considéré comme exogène ^6(*).

Dans ces conditions, la mobilité spatiale du capital physique place les Etats en situation de concurrence face aux implantations économiques. Un Etat qui déciderait d'augmenter unilatéralement son taux d'impôt verrait baisser le capital industriel investi sur son territoire pendant que les autres pays bénéficieraient d'un supplément de base imposable. Dans ces pays, le bien-être des ménages s'accroîtrait car l'augmentation de la base imposable constitue une externalité fiscale positive que les gouvernements peuvent utiliser, soit pour augmenter leurs dépenses publiques à pression fiscale inchangée, soit pour baisser la pression fiscale sur les entreprises pour un niveau de dépenses donné, soit enfin pour faire les deux (pour une définition formelle du concept d'externalité fiscale, voir Annexe 2).

La concurrence fiscale est généralement modélisée sous la forme d'un jeu non coopératif entre Etats, chacun d'entre eux souhaitant attirer le plus de capital physique possible. Le concept de solution utilisé pour résoudre ce jeu est l'équilibre de Nash (pour une présentation formelle de l'équilibre de Nash, voir Annexe 3). On suppose ainsi que chaque gouvernement choisit son taux d'impôt sur le capital de façon à maximiser l'utilité de l'individu représentatif en considérant comme donné les taux d'impôt de ses concurrents.

La théorie microéconomique nous enseigne qu'un gouvernement qui cherche à satisfaire au mieux les ménages qui résident dans sa juridiction, doit déterminer la quantité de bien public qu'il offre (et donc le taux d'impôt qu'il doit prélever sur le capital physique) de telle façon que l'avantage marginal que retirent les ménages de la consommation du bien collectif soit précisément égal à son coût marginal.

Or, les gouvernements ne s'intéressent qu'au seul bien-être des ménages résidents. Ils vont par conséquent surestimer le coût marginal de la dépense publique car ils prennent en compte dans leur calcul non seulement le coût unitaire de production du bien public (supposé ici égal à un) mais aussi le coût lié au fait qu'une augmentation du taux d'impôt sur le capital industriel se traduit par des délocalisations de capital physique. Or celles-ci sont à l'origine d'une baisse du revenu des ménages résidents (équation (E.12) de l'Annexe 3) et donc de leur consommation de bien privé qui n'est pas totalement compensée par la consommation supplémentaire de bien collectif, celle-ci étant trop faible compte tenu de la perte de matière imposable et donc de recettes fiscales subie.

Par conséquent, à l'équilibre, l'avantage marginal retiré par les ménages d'un franc supplémentaires de dépenses publiques financé par une augmentation de l'impôt sur le capital physique, est supérieur au coût marginal de production exprimé en terme de bien privé sacrifié (équation (E.14) de l'Annexe 3).

On montre alors généralement que les gouvernements, soumis au risque de délocalisation du capital physique ou de toute autre base mobile, taxent trop faiblement ce facteur pour offrir le bien collectif en quantité suffisante.

Ce premier résultat, formalisé par l'équation (E.14) de l'Annexe 3, signifie tout simplement que les ménages de l'Union verraient leur niveau de bien-être s'améliorer s'ils pouvaient consommer davantage de bien collectif, donc si le taux d'impôt sur le capital était plus élevé. Tel serait le cas si les Etats coopéraient, autrement dit si chaque pays choisissait la meilleure politique fiscale, de son point de vue, mais en tenant compte à la fois des influences qu'il subit mais aussi des effets de ses choix sur le bien-être des autres pays. En effet, les sorties de capital physique, consécutives à l'augmentation du taux de prélèvement dans un pays, ne sont pas une perte sèche pour tous les Etats de l'Union car certains d'entre eux vont forcément bénéficier de cet afflux d'investissements directs.

Par conséquent, si l'on considère que la concurrence fiscale entre collectivités publiques n'est pas souhaitable, il faut coopérer. La coopération fiscale peut prendre la forme d'une consolidation fiscale des espaces en concurrence. Celle-ci existe déjà à l'intérieur des Etats. La coopération à l'échelle européenne est plus complexe. La consolidation fiscale, qui d'un point de vue économique, est la plus efficace, est actuellement pour des raisons politique impossible à mettre en oeuvre. Le prélèvement de l'impôt devrait, en effet, être transféré à un niveau supranational, ce qui remettrait en cause non seulement le principe de subsidiarité, mais supposerait en outre l'existence d'une Europe fédérale dont la légitimité démocratique ne soit pas contestée. Une solution apparemment moins radicale, mais qui dans les faits conduit au même résultat, suppose une harmonisation des taux de prélèvements et des règles de détermination de la matière imposable dans le cadre d'une coordination décentralisée.

La théorie économique montre en effet qu'un équilibre coopératif, par opposition à un équilibre non coopératif, augmente le niveau de bien-être dans tous les pays par rapport à celui qu'elles atteignent dans un équilibre non coopératif. S'il existe une entité supranationale dont la légitimité démocratique n'est pas contestée -ce qui n'est pas le cas au niveau européen-, l'équilibre coopératif est atteint si l'on délocalise le (ou les) impôts dont l'assiette est très fortement mobile à un niveau supranational ou si l'on harmonise complètement les prélèvements.

A un niveau infra-étatique, la consolidation fiscale constitue un moyen puissant de réduire la concurrence fiscale

La première solution découle naturellement du modèle standard de concurrence fiscale présenté ci-dessus. La consolidation fiscale consiste, soit à réduire le nombre de collectivités publiques en concurrence en imposant une fusion, soit à élargir la zone de prélèvement de l'impôt. Cette solution, irréalisable au niveau européen, permet, en revanche de justifier, d'un point de vue théorique, la délocalisation d'un impôt comme la taxe professionnelle à un niveau supracommunal (Madiès, 1997) ^8(*) . En effet, plus le nombre de collectivités locales à l'intérieur d'un même espace géographique est élevé, plus les externalités fiscales qui contraignent les décisions fiscales des élus locaux sont importantes et génératrices de distorsions. C'est ce que font clairement apparaître les équations (E.7), (E.8) et (E.9) de l'Annexe 2 : le retour net sur investissement, comme les externalités fiscales et l'offre du biens publics locaux, sont fonction du nombre de collectivités ou plus exactement du " pouvoir de marché " qu'a chaque collectivité sur la matière imposable.

L'équation (E.14) de l'Annexe 3, quant à elle, permet de déterminer le taux d'impôt choisi par chaque collectivité à l'équilibre de Nash et montre simplement que l'offre de services publics locaux est, à la marge, d'autant plus élevée que le nombre de collectivités locales en situation de concurrence est faible et donc qu'elles possèdent une part élevée de matière imposable.

A l'inverse, la diminution du nombre de collectivités permet à une collectivité isolée de financer davantage de services publics locaux, pour un coût identique en terme de bien privé, car les externalités fiscales sont réduites. L'utilité des individus augmente donc au fur et à mesure que l'on élargit l'aire de perception de l'impôt local sur les entreprises (à recettes fiscales inchangées). La raison est tout à fait intuitive : une collectivité qui augmente seule son taux d'impôt local, pourrait certes financer davantage de services collectifs mais au détriment du revenu privé des ménages résidents. Or, comme on l'a déjà souligné, une partie de la baisse de revenu privé, due aux délocalisations, est un simple transfert de pouvoir d'achat vers d'autres collectivités. En réduisant le nombre de collectivités en concurrence, on internalise une partie de ces externalités, ce qui permet d'augmenter le bien-être des ménages.

Interprété de façon plus large et davantage conforme à la réalité, ce résultat signifie que si les entreprises ont choisi d'installer leur activité dans une agglomération donnée en fonction de critères de localisation autres que la fiscalité locale, une stratégie concevable de réduction des surenchères consiste à élargir le territoire de perception de l'impôt local sur les entreprises au territoire jugé pertinent en matière de développement économique local, une solution étant la création d'un groupement économique sur un périmètre supra-communal.

L'argument soulevé n'est toutefois pas nouveau - il s'inscrit dans la conception traditionnelle du fédéralisme financier qui préconise d'ajuster les " territoires " d'usage et de financement des services publics locaux - mais il permet d'envisager toutes les formes possibles d'intégration fiscale interterritoriale (taxe professionnelle de zone, taxe professionnelle d'agglomération et pourquoi pas taxe professionnelle départementale) à défaut d'avoir voulu un jour imposer la fusion de communes comme cela a été le cas ailleurs.

Le Conseil des impôts (1989, 1997) a souligné que l'élargissement de la circonscription fiscale pourrait être recherché à un niveau infra-départemental et a examiné le cas des zones d'emploi définies par l'INSEE ainsi que celui des circonscriptions administratives, arrondissements ou cantons^9(*) .

Les simulations, opérés à produit fiscal constant, à partir d'un taux unique calculé au niveau de ces différents groupements montrent clairement

(1) Que " l'éventail des taux de taxe professionnelle est proportionnel au nombre et à la taille des collectivités locales : la réduction des écarts de taux sera d'autant plus grande que le taux sera calculé dans des circonscriptions en nombre limité ;

(2) Que dans le cas des arrondissements et des zones d'emploi, les taux s'établiraient en règle générale à un niveau plus faible que dans le cas d'une remontée de la taxe professionnelle au niveau départemental. "

La concurrence fiscale avantage les petits pays, ce qui rend difficile tout processus d'harmonisation concernant la fiscalité sur les entreprises et les revenus du capital

A défaut de pouvoir délocaliser l'impôt sur le bénéfice des sociétés au niveau européen, la seule solution possible consiste à harmoniser les taux et les règles de détermination de l'assiette de façon à rapprocher les taux marginaux effectifs. Cependant, dès lors que la concurrence fiscale concerne deux pays de taille différente, l'analyse économique montre que les petits pays constituent des " paradis fiscaux " (" tax havens "). Par conséquent l'harmonisation fiscale sera difficile à mettre en oeuvre.

Un certain nombre de travaux, parmi lesquels ceux de Bucovetsky (1991) et Wilson (1991), montrent que si la concurrence fiscale s'exerce entre pays de taille différente, les petits pays n'ont pas intérêt à coopérer car ils verraient leur bien-être se détériorer. Cela s'explique simplement dans le modèle de ces deux auteurs par le fait que la différence de taille (exprimée en terme de population) implique que l'élasticité de l'offre de capital industriel n'est plus la même selon qu'un pays a une population plus ou moins importante. Autrement dit, les délocalisations (exprimées en nombre d'unités de capital par tête perdues par une pays donné) sont d'autant plus importantes qu'un pays est petit.

La concurrence fiscale s'exercant de façon plus aigue sur les petits pays que sur les grands, les premiers sont incités à choisir des taux d'impôt plus faibles que les seconds. De façon symétrique, les grands pays sont moins sensibles au coût (en terme de diminution du revenu privé) d'une augmentation du taux d'impôt sur les entreprises car les pertes de capital industriel par tête sont plus faibles. Le taux d'impôt d'équilibre est donc plus élevé dans les grand pays, ce qui confère une externalité positive aux petits pays qui deviennent plus attractifs pour les investisseurs privés.

Toutes choses égales par ailleurs, (1) les petits pays sont incités à taxer plus faiblement le capital que les grands, (2) à l'équilibre, les petits pays sont généralement importateurs nets de capital et le bien-être des ménages est plus élevé dans les petits pays que dans les grands, (3) une harmonisation des taux de prélèvement est par conséquent diffcile à mettre en oeuvre car elle pénalise les petits pays.

Devant la difficulté de coopérer, il peut être souhaitable de mettre en place un taux d'impôt minimum sur les entreprises plutôt que d'imposer une convergence vers un taux moyen européen, même si celui-ci provoque des délocalisations d'investissements directs dans le reste du monde. On peut en effet penser que, non seulement les coûts de mobilité des entreprises tendront à diminuer dans le futur à l'échelle européenne, mais, qu'en outre ces coûts sont plus faibles entre pays européens qu'entre les pays européens et le reste du monde. On rappellera que le rapport Ruding avait préconisé une harmonisation poussée des taux de l'impôt sur les sociétés en suggérant un taux minimal de 30 % afin d'éviter une concurrence destructrice entre Etats-membres^10(*).

Supposons maintenant que les différents pays de l'Union puissent s'endetter. Le niveau d'endettement devient alors une variable de décision entre les mains des gouvernements pour financer le bien collectif au même titre que l'impôt sur le capital physique. Pour comprendre les mécanismes en jeu, Jensen et Toma (1991) utilisent un modèle à deux périodes (deux exercices budgétaires par exemple) qui est une extension du modèle de référence présenté ci-dessus.

A la première période, les gouvernements peuvent choisir de financer l'offre de biens publics, soit par un impôt sur le capital, soit par un emprunt qui prend la forme d'une obligation du gouvernement, achetée par l'individu représentatif. A la deuxième période, en revanche, les recettes fiscales tirées de l'impôt sur le capital sont utilisées pour rembourser l'annuité de la dette et pour financer les dépenses publiques de deuxième période. L'objectif de chaque gouvernement est de maximiser l'utilité totale des ménages-résidents sur les deux périodes du jeu. Les variables stratégiques sont, à la première période, le taux d'impôt sur le capital et le niveau d'endettement, et en deuxième période uniquement le taux d'impôt.

La théorie économique ne permet pas d'obtenir des résultats véritablement tranchés. En effet, les taux d'impôt choisis par les gouvernements en deuxième période dépendent étroitement de la pente des fonctions de réactions des collectivités, celles-ci étant définies comme le taux d'impôt d'équilibre qui maximise l'utilité de l'individu représentatif d'un pays à la deuxième période, étant donné le taux d'impôt prélevé par la collectivité concurrente en deuxième période et les niveaux d'endettement choisis par les deux gouvernements à la première période.

Compte tenu du signe indéterminé des fonctions de meilleure réponse, la concurrence fiscale entre deux pays peut conduire, en théorie, à ce qu'elles s'endettent à la première période ou qu'au contraire elles dégagent un excédent primaire.

Si la meilleure réponse pour les deux gouvernements consiste à augmenter leur taux d'impôt, l'équilibre parfait en sous-jeux se caractérise par un endettement à la première période pour les deux Etats. Jensen et Toma montrent alors que l'offre du bien public et l'utilité de l'individu représentatif sont, par rapport à l'équilibre sans endettement, plus élevés à la première période. L'offre du bien public peut toutefois être sous-optimale, optimale voire sur-optimale à la première période, selon que le taux d'impôt d'équilibre est respectivement positif, nul ou négatif. Dans ce dernier cas, les Etats s'endettent pour subventionner le capital.

En revanche, dégager un surplus primaire à la première période, permet à un Etat d'avoir une marge de manoeuvre supplémentaire à la deuxième période. L'utilité et l'offre du bien public sont alors plus élevées à la deuxième période mais plus faibles à la première période que dans l'équilibre sans possibilité d'endettement (ou d'excédent budgétaire). Si le modèle, dans ce cas, permet de conclure à une offre insuffisante du bien public à la première période, il ne permet pas toutefois de conclure pour l'offre du bien public à la deuxième période.

Dans tous les cas, l'offre de bien publics à la deuxième période est inefficace et d'autant plus faible que les gouvernements augmentent leur niveau d'endettement (pour un même montant) à la première période. Toutes choses égales par ailleurs, la dette doit être remboursée à la deuxième période, ce qui réduit en fin de compte l'offre de bien publics. En effet l'augmentation du taux d'impôt sur le capital, si elle a un effet positif sur la dépense publique locale, se heurte à la contrainte de la concurrence fiscale et de la mobilité du capital, qui empêche cette augmentation de compenser totalement la baisse liée à l'endettement. L'endettement vient aggraver en quelque sorte l'insuffisance de l'offre de biens publics en deuxième période.

Toutes choses étant égales par ailleurs, la concurrence fiscale aggrave les difficultés d'un pays dont le niveau d'endettement est plus élevé que celui de ses partenaires car il ne dégage pas suffisamment de recettes fiscales pour financer ses dépenses publiques (hors charges d'intérêt). En ce sens, le Pacte de stabilité budgétaire peut se justifier par le fait qu'en union monétaire, la concurrence fiscale et sociale devient plus vive entre les Etats.

II. LA CONCURRENCE FISCALE AFFECTE L'ÉQUITÉ HORIZONTALE ET VERTICALE DES SYSTÈMES DE PRÉLÈVEMENT

Dès lors que les Etats peuvent taxer une variété de bases imposables, plus ou moins mobiles, se trouve posée la question de l'incidence de l'impôt. En effet, le risque est grand que les gouvernements soient tentés d'exonérer les bases les plus mobiles quitte à taxer davantage les bases les moins mobiles. Si l'on considère, en outre, que les agents économiques déterminent leur choix de localisation en tenant compte non seulement des différentiels de pression fiscale mais aussi des services collectifs, la concurrence fiscale peut contraindre les gouvernements à taxer les revenus et les activités en se référant davantage au " principe d'équivalence ".

La littérature sur la concurrence fiscale suggère que la concurrence fiscale pourrait se traduire à terme par une exonération des bases les plus mobiles pendant que les bases immobiles seront plus lourdement taxées, ce qui pose un problème d'équité horizontale des systèmes fiscaux. En effet, comme le montre l'équation (E.12) de l'Annexe 3 dans le modèle standard présenté ci-dessus et l'illustration graphique figurant dans l'encadré 1, le capital industriel étant supposé mobile, la charge fiscale liée à l'impôt sur le capital va reposer en définitive sur le facteur travail supposé immobile.

1. Taxation du capital et charge fiscale excédentaire :

une illustration graphique

Le graphique 1, tirée du modèle de Oates et Schwab (1991), va nous permettre d'illustrer ce résultat en prenant soin toutefois de noter que cette illustration graphique est réalisée en équilibre partiel (et non plus général). Cela pose un certain nombre de problèmes en terme d'incidence que nous développerons plus loin.

Sur cette figure, apparaissent l'offre et la demande de capital dans un pays donné. L'offre est parfaitement élastique car aucun pays n'a la possibilité d'influer sur le retour net sur investissement, r (concurrence fiscale pure et parfaite) et la courbe de demande est décroissante car, par hypothèse, le rendement marginal du capital est décroissant.

On suppose qu'initialement le pays en question décide de ne pas taxer le capital. Le stock de capital est alors égal à K* et il est déterminé, à l'équilibre, par la règle d'égalisation de la productivité marginale du capital et de son coût, r. La production de bien privé est alors égale à la surface abcd (l'intégrale de la productivité marginale du capital).

Le revenu provenant de la vente de cette production se répartit alors de la façon suivante : le capital recoit ebcd, soit rK*. Les rendements d'échelle étant supposés constants, les profits sont nuls à l'équilibre et en vertu de la règle d'épuisement du produit, le facteur travail reçoit le résidu, soit abe.

Si l'on suppose maintenant que ce pays décide de taxer le capital en prélevant une taxe unitaire égale à t, alors la demande de capital se déplace vers le bas (fk - t). Le nouvel équilibre s'établit en K** et la valeur de la production de bien privé diminue et son montant est égal à aifd. Le revenu du capital avant impôt est donc égal au revenu net efgd plus les impôts hige. Le retour net sur investissement diminue donc de la surface gbcf du fait de l'impôt. Celle-ci est égale au produit de r par la variation du stock de capital (K* - K**). Les K* - K** unités de capital sont toutefois investies ailleurs et rapportent donc r dans les autres pays.

Par conséquent, l'impôt sur le capital, bien que taxant ce facteur, n'a pas d'effet sur les revenus du capital. Comme on va le voir, la charge fiscale est translatée sur le facteur immobile, le facteur travail^11(*). Le salaire diminue, en effet, des surfaces hige et ibg, soit hibe.

La surface hige est égale au montant d'impôt payé par le capital qui est translaté sur le facteur travail. La surface ibg représente a contrario la baisse des salaires qui n'est pas compensée par le supplément d'impôt payé par le capital. Autrement dit, pour n'importe quel taux d'impôt positif, la baisse des salaires ne compense pas le gain de recettes fiscales.

1. Charge fiscale excédentaire et taxation du capital

Dans ces conditions, il serait préférable de taxer directement le facteur travail plutôt qu'indirectement comme cela est le cas quand on impose une taxe sur le capital prélevée à la source. En effet, l'offre de travail étant supposée parfaitement inélastique et les ménages étant parfaitement sédentaires, l'imposition des revenus du travail a un effet équivalent, du point de vue de l'efficacité économique, à un impôt forfaitaire (ou de capitation).

Si les Etats pouvait prélever un impôt de capitation sur tous les individus résidents pour financer l'offre de biens collectifs destinés aux ménages, alors (1) ils n'auraient aucun intérêt à taxer le capital physique, (2) les biens collectifs seraient financée exclusivement par l'impôt de capitation, (3) le montant par tête de l'impôt de capitation serait précisément égal au coût marginal du bien collectif de sorte que l'offre de biens collectifs serait optimale. En évitant toute distorsion des incitations auxquelles sont soumis les individus dans leurs choix microéconomiques, l'impôt de capitation présente donc l'avantage de s'apparenter à " un véritable prix des services publics". Les contribuables payent pour les services publics commme ils paient, en tant que client, pour un bien ou un service marchand indépendamment de leur revenu ou de leur situation personnelle. Mais un tel impôt censitaire suppose que les bénéfices des services publics sont répartis de manière plus ou moins uniforme sur l'ensemble de la population adulte résidente, ce qui est loin d'être évident dans de nombreux cas (éducation, santé, ...).

On montre plus généralement que l'incidence de l'impôt sur le capital industriel dépend de l'élasticité relative de l'offre de capital et de l'offre de travail. L'élasticité de l'offre de capital dépend, nous l'avons vu (équation E.8 de l'annexe 2), de la taille du pays et plus précisément de la part de capital investi dans ce pays.

On notera qu'un impôt peut réduire la base imposable même si celle-ci n'est pas mobile. L'exemple le plus simple est l'imposition des revenus du travail qui décourage l'offre de travail. Dans ce cas, c'est l'élasticité de l'offre de travail qui détermine le " coût " de la dépense publique supplémentaire. On remarquera cependant que, si le travail n'est pas mobile, le nombre d'heures perdues par le pays qui taxe les revenus du travail est une perte sèche pour l'économie tout entière, alors que, si les travailleurs sont mobiles, la base imposable se déplace vers d'autres pays, ce qui permet d'éviter une perte d'efficacité au niveau global.

Si l'offre nationale de travail est imparfaitement élastique, si les pays en concurrence possèdent une part très faible du stock global de capital, et si leurs recettes fiscales proviennent uniquement d'un impôt sur le capital physique prélevé à la source et d'un impôt sur les revenus du travail, alors on montre que le taux d'impôt sur le capital est nul à l'équilibre ou plus exactement qu'il il tend vers zéro quand le nombre de pays en concurrence est proche de l'infini. En effet, quand le nombre de pays est très élevé, la concurrence fiscale est très vive et l'offre de capital qui s'adresse à chaque pays peut être considérée comme infiniment élastique tandis que l'élasticité de l'offre de travail est (par hypothèse) imparfaitement élastique. Ainsi, conformément aux enseignements de la théorie de la fiscalité optimale, les gouvernements ne taxent, à l'équilibre, que le seul facteur travail et renoncent par conséquent à taxer le capital.

Si, en revanche, la concurrence fiscale oppose plusieurs pays de grande taille qui possèdent chacun une part importante du stock global de capital, alors l'offre de capital qui vient s'investir dans chaque pays ne peut plus être considérée comme parfaitement élastique. En effet, la politique fiscale menée par chaque gouvernement va influer sur le retour net du capital industriel au niveau de l'économie dans son ensemble. Ainsi, un pays qui augmenterait son taux d'impôt sur le capital exporterait des capitaux qui iraient s'investir dans des pays concurrents. Cependant, compte tenu de la taille du pays d'origine, cela entraînerait une baisse de la rémunération nette du capital partout dans la zone. A l'inverse, un pays qui baisserait son taux d'impôt serait importateur net de capital, ce qui entraînerait une augmentation de la rémunération nette du capital dans tous les pays. Par conséquent, un grand pays, parce qu'il a un pouvoir de marché sur le marché du capital, fait face à une courbe d'offre de capital qui est croissante et non plus parfaitement élastique comme cela est le cas sur la figure 1 (encadré 1). On montre alors, qu'à l'équilibre, l'impôt sur le capital physique prélevé à la source par chacun des gouvernements, est positif (et non plus nul) mais son taux est relativement trop faible par rapport au taux de prélèvement sur les revenus du travail. Les recettes fiscales issues de ces deux impôts ne permettent pas de toute façon de financer efficacement l'offre de bien public.

La concurrence fiscale conduit à exonérer les bases les plus mobiles ce qui a deux conséquences importantes : (1) cela reporte la charge fiscale sur les bases les moins mobiles, ce qui peut être en contradiction avec le principe d'équité horizontale des systèmes fiscaux, (2) cela peut accroître le risque fiscal. En effet, le financement des dépenses publiques repose sur une moins grande variété de bases et le système fiscal est davantage sensible à un choc exogène du fait d'une " moins grande mutualisation du risque ".

Nous venons de montrer que la concurrence fiscale a pour effet de faire reposer la charge fiscale sur les bases imposables les moins mobiles. Autrement dit, la mobilité des bases imposables exclut a priori toute redistribution de revenu entre facteurs mobiles et facteurs immobiles. Or la localisation des investissements directs comme celle des individus dépend non seulement de la pression fiscale mais aussi de la qualité des services publics offerts par un pays. Dans ces conditions, la pression fiscale peut être élevée à condition, cependant, que les recettes fiscales soient utilisées pour financer des dépenses publiques qui bénéficient aux facteurs mobiles.

Autrement dit, la concurrence fiscale obligerait les Etats à " caler " progressivement leur politique budgétaire et fiscale sur le " principe d'équivalence ", l'impôt s'apparentant alors un prix pour service rendu. En effet, pour certains économistes, ce n'est pas tant la concurrence fiscale qui est responsable de l'alignement des Etats sur le choix du moins-disant fiscal que la structure des fiscalités nationales qui consiste à faire financer par les entreprises des services collectifs qui bénéficient en grande partie aux seuls ménages.

Pour démontrer ce résultat, on suppose que les pouvoirs publics, dans chaque pays, offrent deux types de biens collectifs qu'il est possible d'affecter aux agents économiques qui en bénéficient : le premier est utilisé comme un facteur de production par les investisseurs privés, le second est consommé par l'individu représentatif des ménages qui habitent dans chaque pays. On suppose pour simplifier que les gouvernements peuvent obtenir ces biens collectifs sur un marché privé concurrentiel à un prix unitaire constant. L'offre des deux biens collectifs est financée grâce à un impôt forfaitaire (ou de capitation) et une taxe unitaire sur le capital physique. Comme précédemment, les gouvernements ont un comportement non coopératif dans le sens où ils cherchent à déterminer le taux d'impôt sur le capital physique et l'impôt forfaitaire qui maximise l'utilité d'un individu représentatif sédentaire (compte tenu des contraintes de budget publique et privée) en considérant comme donnée la politique budgétaire des autres gouvernements.

On montre alors que chaque gouvernement produit le bien collectif destiné aux ménages jusqu'au point où le taux marginal de substitution entre le bien public et le bien privé est égal au rapport des prix de ces deux biens, ce qui permet de s'assurer que le bien collectif est produit en quantité optimale. En outre, chaque gouvernement fournit le bien collectif destiné aux investisseurs privés jusqu'au point où la productivité marginale de ce facteur est égal à son prix, ce qui signifie que le bien collectif est utilisé au maximum de son efficacité. Enfin, les recettes fiscales qui proviennent de l'impôt sur le capital physique permettent de financer le coût de production du bien public utilisé par les entreprises et l'impôt forfaitaire sert à financer le bien public destiné au ménages. Ainsi, à chacun des biens collectifs, est associé un pseudo-prix fiscal qui correspond à la valeur qui lui est attribuée par son bénéficiaire, que ce soit les ménages ou les entreprises.

A long terme, la concurrence fiscale devrait rapprocher les impôts de " redevances " pour services rendus. Ce qui pose deux types de difficultés : tout d'abord, cela revient à nier la spécificité des biens collectifs qui sont souvent indivisibles, ensuite le rôle redistributif de l'impôt serait considérablement réduit, enfin le principe du bénéfice est difficile à mettre en oeuvre car si les agents économiques sont mobiles, ils peuvent trouver le moyen d'échapper à l'impôt tout en bénéficiant des dépenses publiques^12(*).

Dans ces conditions, il est très difficile pour un Etat de financer, grâce à un impôt sur le capital industriel, des programmes sociaux ou tout autre service bénéficiant exclusivement aux ménages.

III. CONCURRENCE FISCALE ET POLITIQUE DE REDISTRIBUTION

Notre attention s'est portée jusqu'à maintenant sur la mobilité du capital, industriel et financier. Or, même s'il existe des barrières très fortes à la mobilité des individus, il est intéressant d'analyser les conséquences de la fiscalité sur les revenus du travail et sur les migrations entre Etats .

En outre, la mobilité des individus pose la question du niveau optimal de gouvernement pour entreprendre une politique de redistribution. Cette question a fait l'objet d'un débat récurrent depuis les travaux précurseurs de Musgrave (1971) et Oates (1972) qui concluent le plus souvent à la nécessité de conférer la fonction de redistribution à un niveau supérieur de gouvernement. Toutefois des travaux récents montrent qu'une politique de redistribution décentralisée est possible à condition qu'on laisse aux gouvernements la possibilité de contrôler leurs flux migratoires.

Pour illustrer notre propos, nous nous intéressons à une économie formée de deux pays A et B. Ces deux pays produisent un même bien en utilisant du capital et du travail. La technologie de production est à rendements constants, la productivité marginale des facteurs est décroissante et le capital et le travail sont des facteurs complémentaires de sorte qu'une augmentation du facteur travail accroît la productivité du capital.

Si l'on suppose dans un premier temps que le facteur travail est immobile, on peut imaginer que le niveau de salaire sera différent dans les deux pays. En revanche, si les salaires sont plus élevés en A qu'en B et si, pour une raison ou une autre, on peut lever les barrières à la mobilité du travail, les individus ont intérêt à quitter le pays A pour aller s'installer en B. Si l'on considère que les individus cherchent à obtenir le revenu le plus élevé possible, les migrations entre les deux pays se poursuivront jusqu'à ce que le taux de salaire soit le même dans le pays A et B.

Dans ces conditions, les émigrants gagnent à pouvoir se déplacer tandis que les travailleurs du pays A sont perdants. Les travailleurs qui restent dans le pays B sont aussi gagnants car leur productivité, et donc leur salaire, va augmenter en vertu de l'hypothèse selon laquelle la productivité marginale du travail est décroissante. Les " capitalistes " du pays A sont gagnants tandis que ceux du pays B sont perdants. Ces conclusions reposent sur l'hypothèse que le travail et le capital et le travail sont complémentaires.

Introduisons maintenant dans le modèle une fiscalité sur les revenus du travail. On suppose plus précisément que le gouvernement du pays A taxe les revenus du travail et l'on se propose d'analyser les implications de cet impôt sur les migrations et les revenus des travailleurs et des " capitalistes ". Dans ces conditions, l'émigration va se poursuivre jusqu'au point où le salaire net d'impôt sera le même dans les deux pays. Si l'on note wA (respectivement wB) le salaire en A (respectivement en B), et tA le taux d'impôt en A, alors à l'équilibre, on doit avoir wA - tA = wB.

L'émigration en provenance du pays B est moins importante qu'auparavant. Evidemment, les " capitalistes " du pays A sont perdants alors que ceux du pays B sont gagnants. Les salariés restés en B sont perdants car leur productivité marginale est plus faible que lorsqu'il n'y avait pas d'impôt (l'émigration est moins forte). Les travailleurs du pays A qui y résidaient avant qu'on ouvre les frontières vont voir leur salaire avant impôt augmenter mais pas suffisamment pour compenser l'impôt. Les émigrants qui ont quitté le pays B sont encore gagnants mais le salaire net d'impôt qu'ils vont toucher en A est plus faible. En définitive, les seuls gagnants dans l'histoire sont le gouvernement du pays A qui bénéficie de recettes fiscales et les " capitalistes du pays B.

Cette situation est illustrée sur le graphique suivant. L0 représente l'allocation du travail entre les deux pays en l'absence d'impôt et L* correspond à l'allocation du travail qui égalise les salaires nets après impôt dans les deux pays. PmLA et PmLB sont les productivités marginales du travail et du capital dans le pays A et le pays B.

Le graphique 2 permet de montrer que :

Le pays B voit sa production totale augmenter de sorte que le supplément de bien-être des capitalistes de ce pays - qui sont les principaux bénéficiaires de l'introduction d'une fiscalité sur les revenus du travail en A - peut permettre de compenser la perte de bien-être des travailleurs.

A l'inverse, le pays A voit sa production diminuer. Par conséquent, le gouvernement du pays A est dans l'impossibilité d'utiliser ses ressources fiscales pour améliorer à la fois le bien-être des travailleurs et des salariés.

Du point de vue de l'économie globale, il y a une perte d'efficacité qui est représentée graphiquement par le triangle ABC et qui provient du fait que le gain du pays B est inférieur à la perte du pays A.

Graphique 2. Taxation and public expenditure in an open economy

La question de la redistribution interpersonnelle est étroitement liée à la mobilité des individus. Ceci peut être montré de façon très simple. On suppose pour cela que chaque Etat opère une redistribution verticale des revenus financée par des salariés riches et qualifiés au profit de travailleurs pauvres. On considère, pour simplifier, que les prix relatifs des biens privés produits à partir du facteur travail (qualifié et non qualifié) ne sont pas modifiés par les effets redistributifs (les pays sont petits sur le marché des produits) et que l'offre de travail est parfaitement inélastique (i.e. on ignore, à la marge, les distorsions portant sur l'arbitrage travail/loisir).

Trois cas peuvent alors se présenter selon la mobilité des individus.

Si les salariés sont parfaitement immobiles, la redistribution de revenu est un " bien public local " et n'a pas d'effet sur la distribution des revenus dans les autres Etats.

Si seuls les travailleurs qualifiés sont mobiles, une augmentation des impôts provoquera l' " exode " des salariés qualifiés et l'immigration de travailleurs non qualifiés dans le pays qui fait de la redistribution. Le départ des salariés aisés réduit dans cette Etat l'offre de travail de ces derniers, ce qui provoque une augmentation du prix du travail qualifié (et donc du salaire avant impôt). L'émigration des individus riches s'accompagne aussi d'une diminution des recettes fiscales du secteur public. En l'absence de coûts de déplacement, le flux de travailleurs qualifiés se poursuivra jusqu'à ce que les revenus nets s'égalisent dans l'ensemble des pays. Si le pays est petit, l'exode des hauts revenus ne modifie en rien le revenu net du facteur qualifié dans l'économie, de sorte que, dans une très large mesure, les contribuables de ce pays ne supportent pas l'impôt dont ils sont redevables.

Si seuls les bénéficiaires des programmes de transferts sont mobiles, alors la mise en place d'un politique de redistribution ambitieuse dans une collectivité se traduit par l'arrivée de nouveaux individus, ce qui accroît le coût de la redistribution (Brown et Oates, 1987). Si ces individus travaillent et ne vivent pas uniquement de transferts, cette immigration peut provoquer, en outre, une baisse du coût du travail peu qualifié du fait de l'augmentation de l'offre de travail sur ce segment de marché (Wildasin, 1991 ; 1994). A la limite, dans ce type de modèle, même si les " pauvres " ne participent pas au marché du travail, l'arrivée de ménages à bas revenus dans un pays peut provoquer une baisse du revenu réel des plus démunis à cause, par exemple, de l'augmentation des prix sur le marché de l'immobilier résidentiel. Dans tous les cas, s'il n'y a pas de coûts de déplacement, l'immigration se poursuivra jusqu'à ce que les revenus nets soient partout identiques. Si le pays d'accueil est petit, le revenu réel avant impôt des ménages pauvres pourrait diminuer d'un montant sensiblement égal aux transferts et leur revenu net sera peu affecté par la politique de redistribution.

Enfin, dans le cas général où les deux catégories d'individus sont mobiles et que les pays sont suffisamment petits pour que les revenus nets de ces individus puissent être considérés comme exogènes, c'est en définitive le facteur immobile qui supporte la charge fiscale liée à la redistribution. Même s'il n'est pas concerné directement par cette politique (voir annexe 3).

Généralement toute politique de redistribution se traduit par des externalités entre Etats du fait de la mobilité des individus. La littérature économique considère alors généralement que la fonction de redistribution doit être assumée par l'Etat fédéral ou que, tout au moins, celui-ci accorde des subventions aux Etats dont la politique de redistribution est ambitieuse. En outre, si l'on cherche à réduire dans une proportion donnée les inégalités de revenus entre individus, il est moins coûteux pour les finances publiques de mettre en place une politique de redistribution fédérale qui s'adresse directement aux individus que de faire de la redistribution à l'intérieur des Etats où certains " déferont " ce que d'autres ont fait. De ce point de vue, le redistribution apparaît comme un bien collectif " national ".

Cependant, comme le souligne Gilbert (1996), divers arguments poussent à confier des tâches de redistribution à un niveau décentralisé. D'une part, les coûts d'information et de transaction des gouvernements nationaux sont plus faibles que ceux du centre (par exemple un gouvernement fédéral). Ils connaissent mieux les " besoins " des populations défavorisées (Smith, 1991). D'autre part, si on suppose avec Pauly (1973) que la redistribution des riches aux pauvres accroît la satisfaction des deux parties, mais que cette satisfaction est d'autant plus grande que le pauvre réside dans le même Etat (ou dans la même collectivité locale (" altruisme de proximité "), une politique nationale apparaît préférable à une redistribution supraétatique.

En outre, une littérature plus récente met l'accent à la fois sur les questions de redistribution et de transferts financiers inter-étatiques (Burbidge et Myers, 1994). Ces derniers ont pour objet d'internaliser les externalités fiscales liées aux migrations de population provoquées par les décisions fiscales des Etats. Autrement dit, la littérature économique montre que si les Etats ont la possibilité de contrôler leurs flux migratoires au moyen, notamment, de transferts financiers croisés entre Etats, il peut y avoir matière à mener des politiques de redistribution à un niveau décentralisé.

Plus précisément,

- Si les Etats ont des préférences proches pour la redistribution, alors cette fonction doit être décentralisée^13(*). L'équilibre non coopératif (dit de Nash) est Pareto-optimal dans le sens où l'offre de bien collectif est socialement efficace dans chacun des Etats et où la population est répartie de façon efficiente entre les différents pays.

- A l'inverse, quand ces préférences ne sont pas les mêmes, l'équilibre de Nash est inefficace. En effet, les Etats sont à l'origine de distorsions dans les choix de localisation des ménages car ils font peser une charge fiscale différente sur les ménages - qui dépend de leurs préférences en matière de redistribution -. Mais, dans ce modèle, un gouvernement fédéral ne serait pas en mesure de restaurer l'efficacité en mettant en place une politique de subventions à destination des Etats.

Enfin, que se passe-t-il quand le travail et le capital sont tous les deux mobiles ? C'est la question à laquelle ont cherché à répondre Wellish et Wildasin (1996). Dans leur modèle, la population totale de l'Union n'est plus fixe du fait de flux migratoires en provenance de pays tiers. Seuls le capital et les individus non qualifiés sont mobiles. Les salariés qualifiés, eux, sont considérés comme sédentaires et contrôlent l'agenda politique. Les travailleurs non qualifiés sont cependant plus ou moins nombreux dans l'économie selon l'importance des flux migratoires et ils évoluent sur un marché du travail parfaitement intégré. Le travail qualifié et le capital sont les seuls facteurs taxés.

Les politiques d'immigration et de redistribution menées par les Etats sont à l'origine d'externalités véhiculées essentiellement par le marché du travail. Les conclusions qu'obtiennent Wellisch et Wildasin sont les suivantes : (1) à l'équilibre, aucun des Etats ne taxe le capital, (2) si chaque Etat ouvre ses frontières à de nouveaux immigrants, cela se traduit par une baisse du revenu réel des salariés nationaux qui sont en concurrence avec ces nouveaux arrivants, (3) l'immigration augmente le bien-être dans les Etats où les immigrants apportent une contribution fiscale nette. En revanche, dans les Etats plus riches, les transferts sociaux perçus par les immigrants peuvent être supérieurs à leur contribution fiscale et le niveau de bien-être diminue.

On conclura enfin sur ces questions en soulignant la nécessité d'appréhender la mobilité des individus et la concurrence fiscale entre Etats qui en résulte dans une perspective temporelle qui tient compte du cycle de vie des individus. En effet, comme le souligne Sinn (1990), en l'absence d'harmonisation des politiques fiscales et sociales, on pourrait assister à l'exode d'individus jeunes et très qualifiés qui iraient s'installer dans un pays où la pression fiscale est plus faible et qui pourraient revenir dans leur pays d'origine, quand ils seraient plus vieux, pour bénéficier par exemple d'allocations plus généreuses.

ANNEXE 1 :

LE MODÈLE STANDARD DE CONCURRENCE FISCALE

L'économie considérée est composée de N Etats (i=1,....., N) qui font face à des fonctions de demande et d'offre sur le marché des biens et des facteurs qui sont relativement élastiques et qui cherchent à attirer du capital industriel supposé se déplacer sans coût..

Dans chaque pays, les ménages, supposés sédentaires, possèdent un facteur fixe (des terrains ou tout autre actif spécifique) et un facteur mobile taxé, le capital productif. Le stock de capital est fixe au niveau de l'économie et il est détenu selon le cas par les individus résidents ou par des propriétaires extérieurs.

Le stock global de capital productif, , est considéré comme donné et Ki représente le volume de capital productif investi dans le pays i de sorte que :

(E.1)

Le capital et le facteur fixe servent à produire un bien privé, échangé sur un marché parfaitement concurrentiel et considéré comme un numéraire2. La technologie de production est à rendements constants et on exclut tout effet de substitution entre ces deux facteurs de production suite à une modification de leur prix relatif.

La fonction de production du bien privé s'écrit :

fi(Ki) avec f'i > 0 > fi'' (E.2)

Le capital est supposé parfaitement mobile entre les différents pays. Les investisseurs recherchent donc la localisation qui offre le meilleur rendement après impôt. A l'équilibre, le rendement net du capital, r, est donc partout identique:

f'i(Ki) - ti = r 3 i =1,......, N (E.3)

Les résidents perçoivent un taux de salaire qui correspond au revenu résiduel une fois que le capital a été rémunéré à sa productivité marginale. En l'absence d'épargne, les individus consomment tout leur revenu, déduction faite, bien évidemment, des impôts payés :

xi = Ri - Hi = f(Ki) - Kif'(Ki)+ qirK - Hi (E.4)

Le premier argument de xi, la consommation par tête de bien privé, représente le revenu du facteur résiduel (par exemple le salaire si le travail est le facteur fixe), le second correspond aux revenus du capital et le troisième aux impôts forfaitaires payés par chaque individu résident dans la localité considérée.

Les résidents d'une collectivité, supposés identiques dans leurs goûts et leur revenu, ont une fonction d'utilité dont les deux arguments sont la consommation de bien privé, xi et un bien public local, zi qui ne fait l'objet d'aucun effet de débordement dans son utilisation^14(*).

La fonction d'utilité de l'individu représentatif s'écrit :

U(xi, zi) (E.5)

avec Ui/xi > 0 ; Ui/zi > 0 ; 2U/xi2 < 0 ; 2U/zi2 < 0

Le bien public local est financé par une taxe unitaire sur le capital prélevée à la source, ti, et par un impôt forfaitaire payé par les résidents, Hi.

L'équilibre budgétaire du gouvernement se traduit donc par :

zi = tiKi+Hi (E.6)

Se pose enfin la question de la modélisation des choix dépensiers locaux : devant la difficulté d'obtenir une décision collective raisonnablement respectueuse des préférences individuelles, les économistes interprètent traditionnellement l'offre de bien public (ou la dépense publique) comme le résultat de la demande d'un agent représentatif, généralement l'électeur médian (Gilbert et Derycke, 1988). Les choix dépensiers des gouvernements sont donc dictés par le souci de respecter les préférences des individus à travers la fiction de l'individu représentatif.

ANNEXE 2 :

MOBILITÉ DE LA BASE IMPOSABLE ET EXTERNALITÉS FISCALES

Si tous les pays sont identiques, alors une augmentation unilatérale du taux d'impôt local sur les entreprises dans un pays i réduit sa base imposable comme le montre l'équation (E.7) :

< 0 (E.7)

L'effet d'une augmentation du taux d'impôt sur le capital productif dans un pays i a un effet dépressif sur le retour net sur investissement comme le montre l'équation suivante :

= -1/N < 0 (E.8)

L'augmentation du taux d'impôt local dans le pays i se traduit par des délocalisations dont bénéficient chacune des autres pays (i j) :

> 0 (E.9)

Le retour net sur investissement et l'ampleur des externalités fiscales varient de façon inversement proportionnelle au nombre de pays (ou de collectivités locales) que compte l'économie considérée. Quand le nombre de pays ou de collectivités tend vers l'infini, dp/dti = 0 et dk'j / dti = 0 . Les pays possèdent une part tellement faible de l'investissement total que leurs choix fiscaux n'altèrent pas le bien-être de chacune de leurs concurrents, prise séparément.

ANNEXE 3 :

L'ÉQUILIBRE DE NASH FISCAL

Un vecteur i* est un équilibre de Nash fiscal si, pour tout i, ti* est la solution du programme suivant :

Ui(xi, Zi)

xi = fi(Ki[i] - Ki(i)f'i(Ki[i]) + qir(i)K, (E.10)

s.c zi = tiKi(i),

tj = tj*, j i

La résolution du programme précédent, quand la concurrence s'exerce entre pays parfaitement identiques s'écrit pour le pays i :

(E.11)

En dérivant la contrainte budgétaire privée par rapport à ti, on obtient7:

< 0 (E.12)

En dérivant la contrainte budgétaire du pays, on obtient :

(E.13)

Si l'on substitue les expressions (E.12) et (E.13) dans l'expression (E.11), on montre qu'à l'équilibre l'offre de bien public est inefficace :

>1 (E.14)

avec TMSi =( Ui/zi)/ Ui/xi), ei = K'i/Ki.(r+ti) et m = qi = 1/N

ANNEXE 4 :

INCIDENCE D'UNE POLITIQUE DE REDISTRIBUTION QUAND LES TRAVAILLEURS QUALIFIÉS ET NON QUALIFIÉS SONT MOBILES

Supposons que la fonction de production dans un pays donné soit f(l1, l2). l1 et l2 représentent respectivement le nombre de " riches " et de " pauvres " dans l'économie considérée. On suppose par ailleurs que tous les individus sont supposés parfaitement mobiles et les revenus nets des deux catégories de travailleurs sont considérés comme donnés.

A l'équilibre, sur le marché du travail, on aura :

f1 - t = w1

f1 est la productivité marginale des hauts revenus et t est le taux d'imposition.

f2 + S = w2

f2 est la productivité marginale des bas revenus et S est l'allocation versée aux pauvres.

La contrainte budgétaire de la collectivité est : tl1 = Sl2

Le revenu net du facteur immobile s'écrit alors :

Supposons maintenant que l'on augmente t et S de façon à ce que le budget reste équilibré, alors :

- car la redistribution supplémentaire provoque un exode des riches ( ) et attire les pauvres ( ). En d'autres termes, la redistribution est supportée par le seul facteurs immobile.

GLOSSAIRE15(*)

- Calcul à la marge (voir aussi rationalité économique) : toute décision individuelle résulte d'une comparaison et d'une égalisation à la marge des coûts et avantages qui y sont liés; c'est à cet instant que l'avantage maximum est atteint. Par exemple, une firme en situation de concurrence sur le marché des biens et des facteurs, embauchera jusqu'au point où la productivité marginale du dernier travailleur est précisément égale au salaire réel versé.

- Courbe d'indifférence (voir aussi Utilité) : c'est l'ensemble des combinaisons de deux biens qui procurent au consommateur un niveau d'utilité identique.

- Equilibre de Nash : c'est incontestablement le concept de solution par excellence en théorie des jeux. L'idée constitutive de l'équilibre de Nash est que chacun cherche à maximiser ses gains, en dehors de toute autre considération. Lorsqu'un équilibre de Nash est atteint, aucun joueur n'est incité à changer unilatéralement de stratégie si les autre s'en tiennent à la leur.

- Rationalité économique et équilibre (voir aussi calcul à la marge) : l'hypothèse de rationalité signifie que les individus cherchent le maximum de satisfaction et qu'en en conséquence, ils exploitent toujours une opportunité d'améliorer leur situation. Ainsi le consommateur rationnel cherche à répartir un budget donné entre un ensemble de biens de façon à maximiser son utilité. Si l'on considère deux biens X et Y qui coûtent respectivement Px et Py francs, l'optimum du consommateur est atteint quand l'utilité marginale d'un franc dépensé sur le bien X est égale à l'utilité marginale d'un franc dépensé sur le bien Y. Autrement dit, UX/Px= UY/Py ou encore TMS= (UX /UY)= Px/Py^16(*). Tant que UX/Px>UY/Py, le consommateur rationnel peut augmenter son utilité totale en substituant 1 franc de bien X à un franc de bien Y. L'utilité marginale étant une fonction décroissante des quantités consommées de bien X et de bien Y, UX/Px diminue tandis que UY/Py augmente jusqu'à ce que les utilités marginales pondérées soient égales à l'équilibre du consommateur.

- Taux marginal de substitution : le TMS entre deux biens Y et X mesure la variation de la quantité consommée du bien Y qui est nécessaire, le long d'une courbe d'indifférence , pour compenser une variation infiniment petite de la quantité de bien X.

- Taux marginal de transformation : il mesure la quantité supplémentaire de bien public qui peut être produite lorsqu'on réduit de une unité la production de bien privé.

- Utilité totale : elle mesure la satisfaction globale que retire un individu de la consommation d'un certain nombre de biens.

- Utilité marginale (Ux) : c'est la variation de l'utilité totale qui résulte d'une variation infiniment petite de la quantité consommée d'un bien. L'utilité marginale est positive- l'utilité totale croît avec les quantités consommées du bien- mais elle est décroissante- elle augmente de moins en moins vite .

- Productivité marginale : elle mesure la variation de la quantité produite d'un bien pour une variation infiniment petite de la quantité de facteur. Pour un état donné des techniques, si l'on utilise une quantité croissante d'un facteur de production, tous les autres facteurs étant fixes, la productivité marginale de ce facteur doit baisser à un moment ou à un autre (FKK<0).

CHAPITRE II

L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS : DES "ÉCARTS
NON NÉGLIGEABLES" 17(*)

L'impôt sur les sociétés affecte la rentabilité des entreprises et grève le rendement des investissements. L'existence d'écarts d'imposition dans une économie ouverte et interdépendante peut tout d'abord réduire l'efficacité économique. En effet, les entreprises peuvent être incitées à se délocaliser vers les pays à fiscalité avantageuse et à sélectionner des projets dont le taux de rendement avant impôt n'est pas le plus élevé. La productivité du capital est réduite, ce qui nuit à la compétitivité internationale de l'Union, minore la production totale et y abaisse le niveau de vie. Les effets de la fiscalité sont encore amplifiés quand certains Etats se servent de " l'arme fiscale " afin d'attirer les entreprises. Les écarts de fiscalité ont en outre un effet sur la répartition des recettes fiscales entre Etats : les entreprises peuvent non seulement se délocaliser mais aussi utiliser un ensemble de techniques (prix de transferts, choix du mode de financement etc..) leur permettant de minimiser l'impôt, que l'on regroupe sous le vocable d'optimisation fiscale.

Un des objectifs de ce chapitre est d'évaluer la probabilité que de tel scénario se produisent. Il s'agit donc d'examiner dans un premier temps si l'on observe dans l'Union européenne des écarts significatifs de pression fiscale sur les entreprises entre Etats. Pour ce faire nous utilisons la notion de coût du capital, comme indicateur synthétique des différents systèmes de taxation. L'intérêt de ce concept est de prendre en compte la multiplicité des paramètres susceptibles d'influencer la localisation des investissements: paramètres fiscaux (taux d'imposition, base imposable, mécanismes d'intégration de l'impôt sur les sociétés et sur les revenus des personnes physiques, mécanismes d'imposition des transactions internationales), nature de l'investissement (composition en actifs) et mode de financement. Les pays pour lesquels le coût du capital est le plus faible sont a priori ceux vers lesquels les flux d'investissements devraient se diriger en priorité.

Cela étant, il est important de préciser que le coût du capital ne permet pas directement d'appréhender directement l'effet de la fiscalité sur la localisation des entreprises. En effet, l'impact d'un écart de coût du capital entre deux pays sur la mobilité des entreprises, dépend de l'importance du facteur fiscal dans le choix de localisation de celles-ci. Or d'autres facteurs interviennent comme par exemple les coûts salariaux ou encore la volonté de pénétrer certains marchés. Les études que nous avons recensé concernant l'impact de la fiscalité sur les comportements de délocalisations ne permettent pas de conclure, d'autant que les multinationales ont la possibilité de faire de l'optimisation fiscale en déplaçant une partie de leur profit d'un Etat vers un autre.

Nous consacrons la dernière partie de ce chapitre à une évaluation du " code de bonne conduite " adopté par le Conseil européen en 1997 et à la proposition de directive relative à la suppression de la double imposition pour les versements d'intérêts entre sociétés d'un même groupe.

I. LE POIDS DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE

Actuellement, si l'on exclut le Luxembourg, l'Italie et le Royaume-Uni, l'impôt sur le bénéfice des sociétés ne constitue qu'une faible part des recettes fiscales des Etats membres (tableau 1), même si son poids dans les recettes fiscales a augmenté au cours des dix dernières années dans la majorité des pays (+0,2 points en moyenne). La moitié des pays (graphique 1) ont vu leurs recettes augmenter : la Belgique, le Danemark, la Grèce, l'Irlande, le Portugal, l'Autriche, la Finlande et la Suède, l'autre moitié (graphiques 2 et 3) connaissant une baisse.

1. Impôts sur les bénéfices des sociétés en % du PIB: pays où les recettes sont supérieures à la moyenne

2. Impôts sur les bénéfices des sociétés en % du PIB : pays où les recettes sont

proches de la moyenne

3. Impôts sur les bénéfices des sociétés en % du PIB: pays où les recettes sont inférieures à la moyenne

Dans le même temps, l'ensemble des pays de l'Union européenne ont connu une diminution des taux d'imposition (tableau 2), les baisses les plus significatives revenant à l'Autriche, à la Suède et à la Finlande. Comme nous le verrons dans la partie suivante, la comparaison des taux d'imposition faciaux entre les pays ne peut permettre de se prononcer sur les écarts de pression fiscale pesant sur les entreprises qui exercent dans les différents pays de l'Union monétaire et ne constitue donc pas un indicateur de l'incitation à se délocaliser.

Source: Commission des Communautés européennes. Le premier taux indique le taux d'imposition sur les bénéfices réinvestis (non distribués) et le second le taux d'imposition sur les bénéfices distribués.

II. UNE MESURE DES ÉCARTS DE FISCALITÉ : LE COÛT DU CAPITAL

Evaluer les écarts de fiscalité entre pays est relativement complexe, d'autant que chaque entreprise (ou encore chaque investissement) est un cas particulier. Les entreprises, parce qu'elles sont imposées dans le pays dans lequel elles résident, sont soumises, soit au régime fiscal de droit commun qui, en pratique, s'applique à la majorité des entreprises résidentes d'un Etat, soit à un régime privilégié (zones ou activités spécifiques). Les dispositions qui régissent ces régimes sont nombreuses et la seule comparaison des taux d'imposition faciaux entre Etats ne suffit pas pour se prononcer sur les écarts de pression fiscale pesant sur les entreprises. Il faut aussi tenir compte du mode de calcul de la base imposable, celle-ci dépendant entre autres des règles d'amortissement et de provision.

Pour les entreprises qui opèrent dans plusieurs Etats membres il faut tenir compte en outre du régime fiscal du pays de résidence de la société mère (qu'il soit de droit commun ou dérogatoire), mais aussi de celui du pays d'implantation de la filiale et de l'interaction entre ces deux régimes. Nous utilisons par la suite une mesure du différentiel fiscal, appelée coût du capital, qui permet de prendre en compte les principales dispositions contenues dans le régime fiscal de droit commun des Etats. Cette mesure donne une information sur l'incitation pour une entreprise à investir dans un pays donné. Compte tenu de la multiplicité des régimes privilégiés, ceux-ci ne sont pas pris en compte dans les calculs de coût du capital. En revanche, nous tenons compte des principes d'imposition des revenus transnationaux. Autrement dit, nous calculons le coût du capital à la fois pour les investissements intérieurs à chaque Etat et pour les investissements internationaux. Dans les deux cas, un rapide survol des législations nationales et internationales est effectué.

Actuellement, il existe une grande hétérogénéité des systèmes de taxation des bénéfices entre pays de l'Union européenne. Pour ce qui est du barème d'imposition, les taux nominaux (tableau 3) varient de 28% pour la Finlande et la Suède à plus de 40% pour l'Allemagne, la Belgique et la France. Seule l'Allemagne taxe différemment les bénéfices réinvestis et les bénéfices redistribués. Dans certains cas, comme l'Irlande, le Luxembourg ou le Royaume-Uni, le taux d'imposition dépend du montant du bénéfice imposable. La détermination de la base imposable varie elle aussi en fonction des pays. Par exemple, si des provisions pour la hausse des prix sont autorisées en France, elles ne le sont pas en Allemagne. En revanche, tous les pays autorisent la déductibilité des intérêts. L'amortissement des actifs corporels est généralement autorisé dans tous les Etats mais les modes de calculs varient selon les pays et selon le type d'actifs (tableau 4). En ce qui concerne les machines, par exemple, la plupart des pays utilisent un système d'amortissement dégressif. Seuls l'Italie, les Pays-Bas et l'Autriche autorisent un amortissement linéaire, l'Allemagne, la Belgique et la France autorisant un système mixte qui s'avère plus généreux que celui de leurs voisins. En revanche, les actifs incorporels ne sont pas amortissables en France, alors qu'ils le sont dans les autres pays Européens. Enfin, les règles relatives aux reports, en avant et en arrière, des déficits varient selon les pays.

Source : European Tax Handbook, IBFD publication 1998, Fiscalité des Etats Membres de l'Union Européenne, Dictionnaire Permanent Fiscal (1998).

(1) Le premier taux s'applique aux bénéfices réinvestis, le second aux bénéfices distribués. Ces taux prennent en compte la majoration au titre de la taxe de solidarité de 5,5%.

(2)Un taux de 22% est appliqué aux sociétés de financement de PME (capital risque). Par ailleurs, en fonction de leur chiffre d'affaires, les sociétés sont soumises à un montant minimum d'IS.

(3) Ce taux prend en compte la majoration de la contribution complémentaire de crise de 3%. Les taux sont réduits en fonction du niveau des bénéfices réalisés.

(4) Pour les PME (CA<10MF) ce taux est de 30% pour la partie de la base imposable < à 600.000 F et 35% au-delà.

(5) Ce taux prend en compte la surcharge de 10% et de 15%. Pour les PME (CA<50MF) ce taux est de 20,9 % sur un maximum de 200000 F de bénéfices réinvesti et de 36,66% (plus une majoration de 15%) sur les autres bénéfices.

(6) Ces taux s'appliquent aux SA dont les actions sont cotées à Athènes et aux SARL. Pour les SA non cotées et pour les banques ce taux est de 40%.

(7) Un taux réduit de 10% s'applique à certaines activité industrielles, informatiques etc.. et sont aussi accordées aux filiales des sociétés étrangères.

(8) Pour les bénéfices non distribués, un taux de 19% s'applique sur la fraction des bénéfices correspondant à la rémunération de l'augmentation de l'actif net. Le taux moyen d'imposition de l'ensemble du bénéfice ne peut être inférieur à 27%.

(9)Ce taux comprend une surtaxe de 4% au profit du fonds pour l'emploi.

(10)Un taux de 27,5% est appliqué aux sociétés d'investissements immobiliers.

Source : European Tax Handbook, IBFD publication 1998, Fiscalité des Etats Membres de l'Union Européenne, Dictionnaire Permanent Fiscal (1998).

(1) Voir annexe 2 pour le détail des taux.

Il faudrait en toute rigueur intégrer dans nos calculs les caractéristiques des systèmes d'imposition des personnes car ce sont les actionnaires qui in fine détiennent les entreprises. En effet, les rémunérations qui leur sont versées par l'entreprise - que ce soit sous forme de dividendes, de paiement d'intérêts ou de plus values - sont imposées, ce qui affecte le rendement des investissements. Les actionnaires peuvent être soumis à une pression fiscale différente en fonction du pays de résidence mais aussi à l'intérieur d'un même Etat selon le mode de placement, ce qui rend particulièrement complexe l'interprétation des interactions entre l'impôt sur les sociétés et l'imposition personnelle. Dans la mesure où nous souhaitons concentrer notre attention sur l'impôt sur les sociétés, nous ne tiendrons pas compte de l'imposition personnelle sur les revenus du capital . En revanche, le mode d'intégration de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu, ou encore le mécanisme de correction de la double imposition au moment du transfert de dividendes entre l'entreprise et ses actionnaires, seront pris en compte. Généralement, le même système est appliqué à tous les résidents qu'il s'agissent des entreprises ou des actionnaires, mais les non-résidents n'en bénéficient pas.

Trois types de mécanisme peuvent être appliqués :

- Le système classique (coexistence de l'impôt sur les société et de l'impôt sur le revenu) qui ne corrige pas la double imposition.

- Le système de l'exonération (pas d'imposition au titre de l'impôt sur le revenu).

- Le système d'imputation (système de l'avoir fiscal en France) qui suppose que l'impôt sur les sociétés est un pré-paiement de l'impôt sur le revenu, ce qui donne droit aux actionnaires à l'application d'un crédit d'impôt à valoir sur leur impôt personnel.

Aucun des trois systèmes ne domine parmi les Etats membres. L'Autriche, la Belgique, les Pays-Bas et la Suède appliquent un système classique. Le Luxembourg et le Danemark appliquent un système classique accompagné d'une exonération de 50% des dividendes déclarés pour les actionnaires au Luxembourg et d'un taux réduit sur ces mêmes dividendes au Danemark. L'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni appliquent un système d'imputation partielle. Enfin, la Finlande et l'Italie appliquent un système d'imputation totale. Le choix d'un mécanisme n'est pas neutre; le cas de la Suède et de la Finlande est à cet égard significatif. Comme énoncé ci-dessus, les dividendes sont imposés deux fois en Suède et une seule fois en Finlande, ce qui s'est traduit ces dernières années par une délocalisation de sièges d'entreprises suédoises vers la Finlande.

Il existe traditionnellement deux grands principes d'imposition internationale du bénéfice : le principe de la source (ou de territorialité) et le principe de la résidence (ou bénéfice mondial). Le premier suppose qu'un pays impose tous les revenus engendrés sur son territoire, qu'ils aient été réalisés par des résidents ou des non-résidents. Pour le second, le pays doit imposer tous les revenus perçus par les résidents nationaux, qu'ils aient été réalisés sur le territoire national ou à l'étranger. L'application stricte de l'un ou l'autre de ces principes évite les problèmes de double imposition, mais engendre deux types d'inefficacités économiques lorsque les systèmes nationaux diffèrent : l'absence de neutralité à l'exportation de capitaux (NEC) et de neutralité à l'importation de capitaux (NIC). Le respect de la NEC signifie qu'une entreprise, dont le siège social est dans son pays d'origine, ne voit pas son choix d'implanter une filiale dans un autre pays influencé par l'impôt. Autrement dit, l'investisseur doit faire face au même taux effectif d'imposition quelle que soit la localisation de l'investissement. La NIC requiert que les producteurs qui vendent sur le même marché supportent le même taux d'imposition. Pour réaliser la NEC, il faut imposer les entreprises selon le principe de résidence. Dans ces conditions, une société française doit être soumise au régime fiscal français, quel que soit le pays où elle investit. Toutefois, les entreprises installées en France et contrôlées par une société située à l'étranger ne sont pas imposées de la même façon que les entreprises françaises et la NIC n'est donc plus respectée. En revanche, la NIC est respectée si le principe de la source est appliqué. Les entreprises qui investissent en France supportent alors le même taux d'imposition quel que soit leur pays d'origine. Dans ce cas, c'est la NEC qui est en défaut.

Les systèmes en vigueur dans les Etats de l'Union européenne sont un mélange du principe de la source et du principe de résidence. En effet, à l'exception de la France qui applique le principe de la source, la plupart des pays appliquent le principe de résidence, mais se réservent aussi le droit d'imposer les entreprises non résidentes. Plus précisément, pour une société transnationale le prélèvement peut opérer à quatre niveaux. Les bénéfices sont tout d'abord imposés au titre de l'impôt sur les sociétés au niveau de la filiale dans le pays où ils sont réalisés. Ils font ensuite l'objet d'un prélèvement à la source (éventuellement récupérable) dans le pays d'origine quand ils sont distribués à la société-mère. Enfin, ces bénéfices peuvent être imposés à l'impôt sur les sociétés dans le pays de résidence de la société-mère et in fine à l'impôt sur le revenu au niveau de l'actionnaire final. D'une façon générale, les bénéfices sont toujours imposés à l'IS dans le pays dans lequel ils sont réalisés, que les sociétés soient résidentes ou non . En revanche l'application d'une retenue à la source sur le rapatriement des revenus n'est pas systématique. Elle dépend de la nature du revenu rapatrié (dividendes, versements d'intérêts, royalties) et du statut juridique de l'entreprise.

Sous certaines conditions, la directive mère-filiale du 23 Juillet 1990, entrée en vigueur le 1er janvier 1992, prévoit la suppression de toute retenue à la source sur les dividendes qu'une filiale distribue à sa société-mère dans un autre Etat membre . Toutefois, si ces conditions ne sont pas respectées, les pays appliquent une retenue à la source sur les dividendes dont le taux est généralement fixé par une convention bilatérale ou à défaut par l'application du droit interne. La directive mère-filiale ne s'applique pas, en revanche, aux transferts d'intérêts et aux royalties entre les sociétés d'un même groupe. Les pays de l'Union européenne imposent les intérêts reçus des filiales et accordent un crédit d'impôt lorsque ces intérêts ont déjà subi un prélèvement à la source. Dans la plupart des cas, ces prélèvements sont nuls. Toutefois, la Belgique, l'Italie et le Portugal prélèvent quasiment systématiquement une retenue à la source sur les versements d'intérêts. Il existe une retenue à la source en France pour des destinations telles que le Luxembourg, la Belgique ou encore le Portugal. Enfin, certains pays comme le Portugal n'ont pas conclu de conventions fiscales bilatérales avec tous les Etats membres . Dans ce cas, le droit interne s'applique et toute retenue à la source est alors définitive.

La directive mère-filiale a en outre comme objectif d'éviter la double imposition des bénéfices réalisés par une filiale qui est résidente d'un autre Etat. Deux méthodes sont utilisées par le pays de résidence pour alléger la double imposition des bénéfices de source étrangère : l'exemption et l'imputation (voir encadré 1) Cette dernière, si elle prend en pratique des formes très diverses, correspond dans son principe à un crédit d'impôt accordé au titre des bénéfices imposés dans le pays source. La plupart des pays utilisent le système de l'exonération , le crédit d'impôt étant utilisé par l'Irlande et le Royaume-Uni. Le régime fiscal des dividendes reçus d'une filiale dont l'activité est située dans le même pays que la société-mère peut différer du régime appliqué aux filiales étrangères. Ainsi, l'Allemagne, l'Espagne, la Finlande et l'Italie appliquent un système d'imputation à leur filiale résidente. La Belgique et le Portugal appliquent l'exonération à 95%. Les autres pays pratiquent l'exonération.

Le système du crédit d'impôt consiste, pour un Etat qui taxe les entreprises selon le principe de résidence (bénéfice mondial), à accorder à une société résidente un crédit d'impôt correspondant aux impôts payés sur ses bénéfices réalisés à l'étranger.

Exemple : Soit une société américaine dont le bénéfice réalisé à l'étranger est égal à 100 $. Le taux d'impôt sur le bénéfice des sociétés est supposé égal à 35 % aux Etats-Unis et à 15 % dans le pays étranger. Dans ces conditions, cette société paiera 15 $ d'impôts au pays étranger et 20 $ (35 $ - 15 $) au Trésor américain. En effet, l'impôt sur les sociétés dont elle est redevable aux Etats-Unis (35 $ = 100*35 %) est réduit à 20 % grâce au crédit d'impôt de 15 $.

Il peut cependant arriver que le profit de la filiale ne soit imposé dans le pays de résidence de la société-mère que lorsqu'il est rapatrié par la société-mère.

Exemple : Soit une société américaine dont une des filiales située à l'étranger réalise un bénéfice égal à 500 $. Si le taux d'impôt sur le bénéfice des sociétés est de 10 %, cette filiale paie 50 $ d'impôt. Supposons que cette filiale verse pour 100 $ de dividendes à sa société-mère, elle peut par conséquent utiliser le reste (soit 350 $) pour développer ses activités. Dans ce cas, la société-mère va payer des impôts au Trésor américain sur les 100 $ de dividendes (et bénéficier par conséquent d'un crédit d'impôt correspondant à l'impôt payé par la filiale au pays étranger sur les 100 $). La société-mère ne paiera aucun impôt sur les 350 $ restant tant qu'ils n'auront pas été rapatriés aux Etats-Unis.

Enfin, dans la plupart des pays, le crédit d'impôt ne peut pas être utilisé par la société-mère pour réduire la charge fiscale dont elle est redevable sur les profits réalisés dans le pays de résidence. Autrement dit, le crédit d'impôt correspondant aux impôts payés à l'étranger par une filiale ne peut excéder le montant d'impôt correspondant à ce que prélève le pays résidence.

Exemple : Une société-mère résidant aux Etats-Unis dont le bénéfice réalisé à l'étranger est égal à 200 $ pourra prétendre à un crédit d'impôt au plus égal à 70 $ (35 %*200 $).

Crédit d'impôt ou exemption ?

Le système de l'exemption suppose que l'entreprise supporte le taux d'imposition du pays de la source. Ce système est plus avantageux que le système du crédit d'impôt si le taux d'imposition dans le pays de résidence est plus élevé. Si le taux est inférieur les deux systèmes sont équivalents.

Le coût du capital (voir encadré 2 et annexe 2.1) permet de synthétiser l'ensemble des paramètres fiscaux présentés ci-dessus et s'interprète comme le taux de rendement avant impôt nécessaire pour qu'un investissement réalisé à la marge rapporte après impôt sur les sociétés un taux de rendement réel fixé ici à 5% . Autrement dit, plus la charge fiscale pesant sur les entreprises est forte, plus le taux de rendement avant impôt de cet investissement doit être élevé pour assurer un taux de rendement après impôt de 5 % à l'investisseur. Le calcul du coût du capital pour l'ensemble des pays européens permet de comparer la rentabilité minimale qu'une entreprise doit être en mesure de dégager pour un investissement additionnel réalisé dans son pays de résidence ou à l'étranger. Il permet en outre de comparer la charge fiscale qui repose sur une entreprise qui investit dans son pays par rapport à celle que supporterait un investissement réalisé par une société étrangère.

* Le tableau 5 donne le coût du capital dans chaque Etat pour des investissements intérieurs en fonction du mode de financement et du type d'actif. Le tableau 6 donne le coût du capital tous modes de financement et actifs confondus. Dans l'annexe II.1 figurent les tableaux des calculs intermédiaires.

On remarque que le mode de financement le plus avantageux est l'endettement. Dans le cas extrême ou l'investissement n'est financé que par endettement, le coût d'usage du capital - après prise en compte des amortissements - est indépendant du taux d'impôt sur les sociétés. Le taux de rendement net d'amortissement de l'investissement marginal doit être exactement égal au taux d'intérêt . Dans ces conditions, le taux de rendement devrait donc être égal à 5%. Ce sont donc les amortissements dont le régime est différent selon les pays qui expliquent les taux inférieurs à 5% que l'on trouve dans le cas de l'endettement. Le coût du capital sera d'autant plus faible que le système d'amortissement est avantageux et que le taux de l'IS est élevé (C'est le cas en l'Allemagne et en Belgique).

Quand l'investissement marginal est financé par augmentation de capital, le taux de rendement, net d'amortissement, doit être tel que le montant des dividendes distribués soit au moins égal à ce qu'aurait pu obtenir l'investisseur sur les marchés financiers. Ce taux va dépendre à la fois des systèmes d'amortissement mais aussi du système de correction de la double imposition qui est appliqué. Il sera d'autant plus faible que les systèmes d'impôt sur les sociétés et d'imposition personnelle sont intégrés. C'est le cas de la Finlande et de l'Italie qui appliquent un système d'imputation intégrale, le montant de l'impôt sur les sociétés étant intégralement déduit de l'impôt payé par l'actionnaire. Dans la mesure où l'impôt sur le revenu des personnes physiques est supposé nul, le coût du capital avant impôt est, pour ces deux pays et pour les deux modes de financement que sont l'endettement et l'augmentation de capital, identique et inférieur à 5%. Pour les pays qui n'appliquent qu'un système d'imputation partielle (c'est-à-dire ceux dont la législation prévoit que seule une partie de l'impôt sur les sociétés est comptabilisée comme un pré-paiement imputable sur l'impôt sur le revenu), le coût du capital devrait, toute chose égale par ailleurs, être supérieur à 5%. Le coût du capital devrait être d'autant plus élevé que le taux d'imputation est faible mais il faut aussi tenir compte des écarts de taux d'imposition et des différences entre les systèmes d'amortissement. De fait, L'Allemagne, L'Espagne et la France ont, pour ce mode de financement, un coût du capital relativement faible.

Lorsque l'investissement est autofinancé, les actionnaires reçoivent les bénéfices sous forme de gains en plus-values et non sous forme de dividendes et ne bénéficient donc pas du système d'imputation. L'imposition des actionnaires étant ignorée ici, le coût du capital est donc plus élevé quand le mode de financement utilisé est l'autofinancement, mais est il est identique à celui obtenu dans le cas d'un financement par augmentation de capital pour les pays (Autriche, Belgique, Danemark, Pays Bas, Suède) qui appliquent un système classique.

Les taux de rendement intérieurs avant impôt sont plus proches que ne le sont les taux d'imposition faciaux. En effet les systèmes d'imposition, dans chaque Etat, mettent en jeu des mécanismes qui se compensent, pour conduire in fine à une moindre dispersion des taux de rendement avant impôt par rapport au taux faciaux. Cependant, les écarts peuvent être considérables. On constate par exemple (tableau 5) des différences de taux effectifs d'imposition de plus de 60 % entre la France et les Pays- Bas quand l'investissement est financé par augmentation de capital, cet écart étant beaucoup plus faible dans le cas de l'endettement (5 %). Ces différences selon le mode de financement tendent à montrer le rôle non négligeable des systèmes de correction de la double imposition, qui n'ont d'effet que dans le cas de l'augmentation de capital. Notons enfin que les écarts sont moins marqués lorsque l'on considère conjointement l'ensemble des modes de financement mais restent importants (tableau 6). C'est en Autriche, aux Pays-Bas et au Danemark que les coûts sont les plus forts, la France se situant dans la moyenne des pays européens.

5. Taux de rendement avant impôt requis pour un rendement net de 5% :
investissements intérieurs

	Mode de financement			Actifs
	Autofinancement	Augmentation de capital	Endettement	Machines	Bâtiments	Stocks
Allemagne	6,83%	3,42%	3,33%	3,17%	7,24%	7,50%
Autriche	6,75%	6,75%	4,50%	5,58%	6,09%	6,67%
Belgique	5,38%	5,38%	2,88%	2,53%	5,93%	7,18%
Danemark	6,54%	6,54%	4,37%	5,18%	6,15%	6,67%
Espagne	6,82%	4,93%	4,51%	5,22%	6,34%	6,53%
France	6,65%	4,39%	4,54%	4,91%	6,01%	7,04%
Finlande	6,13%	4,44%	4,44%	4,95%	5,57%	6,07%
Irlande	6,34%	6,09%	4,31%	5,01%	5,96%	6,50%
Italie	6,91%	4,40%	4,40%	5,43%	5,74%	6,62%
Luxembourg	6,34%	6,34%	4,40%	5,14%	5,94%	6,47%
Pays-Bas	7,06%	7,06%	4,76%	6,09%	6,14%	6,75%
Portugal	6,64%	5,11%	4,22%	5,04%	5,84%	6,75%
RU	6,36%	5,11%	4,49%	5,18%	5,77%	6,25%
Suède	6,15%	6,15%	4,46%	5,11%	5,80%	6,26%
Moyenne	6,49%	5,44%	4,26%	4,90%	6,04%	6,66%

Calcul des auteurs (législation 1998) (1) Les taux d'imposition sur les revenus des actionnaires (dividendes, intérêts et plus-values) sont supposés nuls ainsi que le taux d'inflation. On suppose pour les colonnes (4) (5) et (6) , c'est-à-dire, pour chaque type d'actifs, que l'entreprise finance son investissement par autofinancement (55%) par augmentation de capital (10%) et par endettement (35%). De même, pour chaque mode de financement, colonnes (1), (2) et (3), on suppose que l'investissement réalisé est constitué pour 50% de bâtiments, pour 28% de machines et 22% de stocks.

Lecture : Si une société française investit en France, pour qu'elle soit en mesure d'assurer à ses investisseurs français un taux de rendement après IS de 5%, il faut qu'elle obtienne un taux de rendement avant impôt de 6,65%, lorsque la filiale est financée sur les bénéfices non distribués de la société-mère, un taux de 4,39% dans le cas d'une augmentation de capital et un taux de 4,54% dans le cas où l'investissement est financé par endettement.

6. Taux de rendement moyens avant impôt requis pour un rendement net de 5% : investissements intérieurs

Source : Calculs des auteurs (législation 1998). Les taux d'imposition sur les revenus des actionnaires (dividendes, intérêts et plus values) sont supposés nuls, ainsi que le taux d'inflation. Dans la colonne "Mode de financement", on suppose que l'investissement réalisé est constitué pour 50% de bâtiments, pour 28% de machines et 22% de stocks et que le projet est financé pour 1/3 par chaque mode de financement (augmentation de capital, autofinancement, endettement). Dans la colonne "Actifs", on suppose que l'entreprise finance son investissement par autofinancement (55%), par augmentation de capital (10%) et par endettement (35%) et que par ailleurs, elle utilise 1/3 de chaque actif pour son projet.

Lecture : Si une société française investit dans une filiale en France, pour qu'elle soit en mesure d'assurer à ses investisseurs français un taux de rendement après IS de 5%, il faut qu'elle obtienne un taux de rendement avant impôt de 5,19%, lorsque la filiale est financée pour 1/3 par chaque mode de financement et de 5,98% lorsque la composition de cet investissement en actifs est de 1/3 de machines 1/3 de bâtiments et de 1/3 de stocks.

Supposons qu'une société souhaite développer son activité dans son pays de résidence ou à l'étranger. Elle n'investira dans ce projet que si le taux de rendement de ce projet est au moins égal à ce qu'elle aurait pu obtenir en plaçant sur le marché financier, c'est-à-dire au taux d'intérêt. On peut raisonner de façon identique en supposant que l'entreprise appartienne à un actionnaire. Dans ce cas, l'actionnaire ne sera incité à placer son argent dans un projet d'investissement (sous forme d'actions ou autres) que si l'entreprise qui met en oeuvre le projet est en mesure de lui assurer un rendement au moins égal au taux d'intérêt du marché.

En présence d'impôts, le taux de rendement avant impôt de son projet doit être suffisant pour payer les impôts et assurer à l'actionnaire un rendement égal au taux du marché. On suppose que le raisonnement s'effectue sur le projet d'investissement marginal. Autrement dit, le taux de rendement avant impôt est celui qui assure l'égalité de la valeur actualisée du projet à son coût. Il représente le taux de rendement minimal à partir duquel la société décidera d'investir, qui est aussi le coût d'usage du capital.

Le coût du capital ou le taux de rendement avant impôt dépend de variables macro-économiques, telles que le taux d'inflation et le taux d'intérêt, et de la législation fiscale : taux d'imposition sur les sociétés, provisions pour amortissements ou encore subventions d'investissement. Il dépend aussi de l'actif, du secteur et du mode de financement utilisé. En effet, le système d'amortissement diffère selon le secteur et le type d'actif considérés. De même, la politique financière de la firme (forme de financement pour le nouvel investissement) a une incidence sur le montant d'impôt payé. La possibilité de déduire les intérêts d'emprunt de la base imposable constitue une incitation à financer l'investissement par emprunt plutôt que par émission d'actions.

Le rendement de l'investissement qui échoit in fine aux actionnaires est soumis à l'imposition des revenus personnels et dans certains cas bénéficie d'une correction pour la double imposition que constitue le prélèvement sur une même somme, à la fois, de l'impôt sur les sociétés et de l'imposition personnelle. Le coût du capital dépend donc aussi des systèmes d'imposition personnelle et des mécanismes de correction de la double imposition. Les rendements de l'investissement peuvent prendre la forme de dividendes, d'intérêts ou encore de plus-values en fonction du mode de financement de l'investissement. Les dividendes, de même que les intérêts, sont imposés à un taux généralement plus élevé que le taux d'imposition des plus-values. Le différentiel entre le taux d'imposition personnel et celui sur les plus-values peut procurer une incitation pour la firme à s'autofinancer plutôt qu'à emprunter ou émettre des actions, si ce différentiel permet de compenser l'impôt sur les sociétés. On peut encore distinguer la façon dont l'épargnant fournit des fonds (soit directement, soit par un intermédiaire tel qu'une banque ou une compagnie d'assurance, soit par le mécanisme des fonds de pension).

Il existe donc autant de coûts du capital que de combinaisons d'actifs, de modes de financement pour l'investissement marginal et de catégories d'actionnaires. L'ensemble des combinaisons ne pouvant être considéré, nous n'avons retenu que quelques cas de figures dans le calcul du coût du capital présentés dans les tableaux 3 à 6 . Les hypothèses sont présentées dans l'annexe 1.

Les tableaux 7 et 8 présentent les taux de rendement (tous modes de financement confondus) avant impôt pour des investissements transnationaux effectués dans quatorze des quinze pays membres par une société multinationale. Dans le tableau 7, le pays de résidence est considéré comme le pays de référence. Ainsi, compte tenu des hypothèses, une multinationale française ou italienne aura intérêt à investir en Allemagne ou en Belgique plutôt qu'aux Pays-Bas. Les écarts de taux de rendement sont, comme pour les investissements intérieurs, non négligeables : ils peuvent atteindre plus de 30%. Il ressort de ce tableau que l'Allemagne et la Belgique sont des pays dans lesquels il est fiscalement avantageux d'investir et inversement pour les Pays-Bas.

Le tableau 8 présente les taux de rendement avant impôt, (1) lorsque les entreprises investissent dans l'Etat ou elles résident (2) lorsqu'elles investissent dans chacun des autres Etats, (3) quand les entreprises de chacun des autre Etats investissent dans un pays tiers. Il ressort ce tableau que ni le principe de neutralité à l'importation des capitaux, ni celui de la neutralité à l'exportation des capitaux ne sont respectés. Ces résultats ne font que refléter l'interaction relativement complexe entre les systèmes nationaux quand une société a des filiales dans plusieurs juridictions. Par exemple, la charge fiscale pesant in fine sur un investissement réalisé à l'étranger et autofinancé par la filiale ne dépendra que du système fiscal du pays source. En effet, dans ce cas, le bénéfice réalisé grâce à cet investissement est imposé dans le pays de la source, et l'actionnaire du pays de résidence est rémunéré sous forme de plus-value, celle-ci étant soumise au régime fiscal des plus-values. Dans la mesure où l'imposition des personnes est ici ignorée, seule compte la taxation dans le pays de la source. En revanche, un investissement financé par endettement dépend aussi du régime fiscal du pays de résidence de la société-mère, dans la mesure où le remboursement d'intérêts est intégré dans la base imposable de la société-mère. Dans ce cas, entrent en ligne de compte les écarts de taux de prélèvement à la source sur les revenus d'intérêt entre les Etats. La situation est analogue quand les investissements sont financés par augmentation de capital. Dans ce dernier cas, il faut tenir compte du régime d'intégration de l'IS et de l'IR. A cela, on ajoute enfin les principes d'imposition internationaux (système de la correction de la double imposition etc.).

L'application de la directive société-mère a permis de supprimer un certain nombre de distorsions. En effet, les investissements effectués en Allemagne par une filiale française ou britannique et financés par augmentation de capital supportent aujourd'hui le taux d'IS allemand. Toute chose égale par ailleurs, les différences de coût du capital qui existaient entre les pays du fait de l'application d'une retenue à la source lors du rapatriement des dividendes vers le pays de résidence ont disparu. En revanche, cette directive ne s'applique pas pour les revenus d'intérêts. Cependant, dès lors que des conventions bilatérales existent entre les pays, une retenue à la source positive est généralement " annulée " par le pays de résidence de la société-mère grâce à un système unique de crédit d'impôt. Cela n'est plus le cas si ces conventions n'existent pas. Que ce soit pour les dividendes ou les intérêts, le choix du mécanisme d'élimination de la double imposition au niveau international modifie le coût du capital selon le pays de résidence de la société-mère. Quand le système de l'exonération est appliqué, le taux de prélèvement supporté par la société-mère est celui du pays de la source. Dans le cas du crédit d'impôt, ce taux dépend du différentiel d'imposition entre les deux pays

.

7. Taux de rendement avant impôt requis pour un rendement net de 5%

Investissements transnationaux

	Pays de la résidence
Source	Allemagne	Autriche	Belgique	Danemark	Espagne	France	Finlande	Irlande	Italie	Luxembourg	Pays Bas	Portugal	Royaume-Uni	Suède
Allemagne	100,00	90,24	115,36	92,64	87,14	91,80	106,01	95,01	102,32	94,67	86,32	82,48	91,74	96,17
Autriche	131,24	100,00	127,75	102,66	98,97	106,09	121,40	105,53	118,97	104,94	95,64	93,90	103,95	106,64
Belgique	97,74	76,75	100,00	78,79	73,88	80,73	92,08	80,87	90,20	80,50	73,42	71,59	79,17	81,75
Danemark	127,99	97,41	124,34	100,00	100,09	103,21	118,41	102,83	115,85	102,27	93,16	91,42	101,34	103,97
Espagne	131,79	100,57	128,44	103,24	100,00	106,56	122,04	106,13	119,51	105,55	96,18	94,37	104,51	107,27
France	122,12	94,98	121,43	97,51	91,60	100,00	114,31	100,13	111,85	99,64	90,86	88,71	98,18	101,21
Finlande	123,96	93,46	119,29	95,94	100,13	99,53	100,00	101,44	111,82	98,12	89,37	87,99	99,05	99,75
Irlande	124,60	94,75	121,03	97,26	96,01	100,65	115,16	100,00	112,91	99,43	90,62	89,03	98,56	101,05
Italie	131,75	101,02	129,09	103,70	98,67	106,91	122,28	106,56	100,00	105,99	96,62	94,69	104,81	107,69
Luxembourg	125,63	95,27	121,64	97,80	97,85	101,23	115,96	101,13	113,63	100,00	91,11	89,56	99,19	101,65
Pays-Bas	137,40	104,56	133,51	107,34	102,90	110,82	127,03	110,37	124,33	109,76	100,00	98,15	108,74	111,56
Portugal	126,71	97,28	124,27	106,33	95,93	102,84	117,75	102,62	115,24	108,71	99,06	100,00	100,92	110,50
Royaume-Uni	126,88	95,98	122,55	98,53	99,41	102,11	116,94	102,74	114,64	100,75	91,79	90,30	100,00	102,41
Suède	124,28	93,70	119,61	96,19	94,79	99,80	114,35	101,70	112,12	98,37	89,61	88,23	99,30	100,00

Source : Calcul des auteurs (législation 1998) Le pays de résidence de la société-mère est indiqué en colonne, celui de la filiale est indiqué en ligne. Les investissements sont constitués pour 50% de bâtiments, 28% de machines et 22% de stocks et sont financés par augmentation du capital de la part de la société-mère. Le taux de change est fixe et égal à l'unité. Il n'y a pas d'impôt sur le revenu des personnes physiques et le taux d'inflation est nul.

Lecture : Les résultats sont présentés en base 100 pour le pays de résidence. Ainsi l'écart d'imposition entre une société française qui investit dans une filiale en France et aux Pays Bas est de près de 11% , et de 2% si elle investit au Royaume-Uni.

8. Taux de rendement avant impôts requis pour un rendement net de 5% : investissements nationaux et transnationaux

Source : Calculs des auteurs (législation 1998). La première colonne donne les taux de rendements avant impôts dans le cadre national. La deuxième colonne donne le taux de rendement moyen lorsque l'ensemble des pays investissent dans un pays donné. La troisième colonne donne le taux de rendement moyen lorsque une société mère d'un pays donné investit dans l'ensemble des autres pays. Le taux de change est fixe et égal à l'unité. Il n'y a pas d'impôt sur le revenu des personnes physiques et le taux d'inflation est nul. L'investissement est constitué pour 50% de bâtiments, 28% de machines et 22% de stocks.

Lecture : Pour qu'une société française soit en mesure d'assurer à ses investisseurs français un taux de rendement après IS de 5%, il faut qu'elle obtienne un taux de rendement avant impôt de 5,94% si elle investit en France, de 6% en moyenne lorsqu'elle investit à l'étranger. Le taux de rendement avant impôt doit être égal à 5,91% pour l'ensemble des investissements étrangers réalisés en France.

III. RÉGIMES DÉROGATOIRES ET COMPORTEMENTS D'OPTIMI-SATION

Les taux de rendement avant impôt présentés dans les tableaux précédents sont calculés en utilisant le régime de droit commun d'imposition des sociétés. La prise en compte des régimes dérogatoires et des comportements d'optimisation des firmes peuvent naturellement modifier les résultats. Par exemple, le taux de rendement moyen avant impôt pour les investissements intérieurs serait en Irlande de 4,88% et non plus de 5,58% si l'on prenait en compte le régime applicable à certaines entreprises (industries de fabrication, sociétés de services financiers) installées à Dublin et dans la zone de Shannon (taux de 10% et possibilité d'amortissement de 100% la première année). Dans ces conditions, l'Irlande, devient une destination tout aussi intéressante que ne le sont l'Allemagne et la Belgique dans nos calculs.

L'application des systèmes dérogatoires dépend non seulement du lieu de localisation des investissements mais aussi du type d'activités (centres de coordination, quartiers généraux). La liste des activités couvertes par ces centres est différentes selon les Etats mais concerne généralement les activités de coordination, d'administration et de gestion des grands groupes. Quand il existe une structure de ce type au sein d'une multinationale, il est particulièrement difficile de calculer un coût du capital, les quartiers généraux ayant un régime d'imposition forfaitaire qui peut dans certains cas (Royaume-Uni) être directement négocié avec l'administration. Les Etats membres qui disposent de tels régimes sont : la Belgique, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, le Luxembourg et la France.

Enfin, comme on l'a déjà souligné, les entreprises multinationales ont la possibilité de se soustraire à une partie de leurs obligations fiscales par des pratiques d'optimisation fiscale, ce qui là encore rend extrêmement difficile tout essai de calcul a priori du coût du capital. La plus `courante' consiste à manipuler les prix de transferts à l'occasion de transactions effectuées entre des établissements ou des filiales situées dans des pays différents. Il est fiscalement avantageux pour une multinationale que ses filiales, situées dans des pays où le taux d'impôt sur les sociétés est élevé, surévaluent le prix d'acquisition des biens et services provenant d'établissements ou de filiales situées dans des pays ayant des taux d'impôt sur les sociétés relativement faibles, et à l'inverse sous-évaluent leurs prix de cessions internes.

Lall (1973), dans une étude déjà ancienne mais qui présente l'avantage de reposer sur l'observation directe des prix de cession internes pratiqués par les entreprises pharmaceutiques ayant des filiales en Colombie, a montré que, compte tenu du régime fiscal préférentiel de la Colombie, les flux internes de biens et services reçues par les filiales colombiennes étaient très largement surfacturées. Ce résultat semble corroboré par les travaux plus récents de Grubert et Slemrod (1994). Ces deux auteurs ont analysé les raisons pour lesquelles les multinationales américaines détiennent des filiales à Porto Rico. Ils concluent que le traitement fiscal favorable dont jouissent les entreprises installées sur ces territoires incite les multinationales américaines à détenir des filiales sur ces territoires afin de minimiser leur charge fiscale globale, notamment en effectuant des mouvements purement comptables de profit en faveur de ces filiales. En revanche, les travaux de Bernard et Weiner (1990) portant sur les compagnies pétrolières américaines, montrent que le prix des transactions portant sur les produits pétroliers intra-firmes n'est pas très éloigné par rapport au prix pratiqué sur le marché spot pour le même type de produits, ce qui semblerait indiquer que les prix de cession internes ne sont pas systématiquement utilisés comme un moyen d'évasion fiscale.

La manipulation des prix de transfert ne se limite pas à la seule manipulation des prix de cessions internes. Ainsi, dans certains cas, une société-mère peut avoir intérêt à jouer sur les royalties et les redevances (pour l'utilisation d'une licence ou d'un brevet ) que lui verse une filiale située à l'étranger. Le paiement de redevances et de royalties constitue alors un substitut au versement de dividendes et permet à la société-mère de rapatrier une partie des bénéfices de sa filiale à un moindre coût fiscal. C'est particulièrement le cas quand les bénéfices distribués font l'objet d'une double imposition, soit parce que le pays étranger utilise une retenue à la source sans que celle-ci fasse l'objet d'un crédit d'impôt dans le pays de résidence de la société-mère, soit parce que ce dernier utilise le système de l'exemption plutôt que le système du crédit d'impôt.

Ainsi, Kopitz (1976) trouve une corrélation négative entre le versement de royalties effectué par des filiales étrangères à leur société-mère située aux Etats-Unis et la différence entre le fardeau fiscal supporté par le versement de royalties et le versement de dividendes. L'auteur montre que si le coût fiscal des dividendes est de 1 % supérieur à celui des royalties, alors le versement de royalties augmente de 0,56 % (soit une élasticité de *0,56). Ces résultats sont confirmés par ceux de Hines (1995) qui trouve une élasticité de *0,4 ou de Grubert (1995) qui conclut à un impact significatif des taux de retenue à la source et des taux d'impôt sur le bénéfice des sociétés sur la propension des filiales étrangères à verser des royalties à leur société-mère située aux Etats-Unis. Ces résultats doivent cependant être manipulés avec précaution car la corrélation négative entre le versement de royalties et le fardeau fiscal qui lui est associé ne signifie pas forcément que les entreprises manipulent illégalement leurs prix de transfert pour échapper à l'impôt. En effet ces estimations, en ne prenant pas en compte certaines variables pouvant expliquer l'intérêt pour une entreprise de recourir au système des royalties, laisse ouverte l'explication selon laquelle ce système est tout simplement favorable aux entreprises dont les filiales sont implantées dans des pays où les taux de prélèvements sont faibles.

Au total la multiplicité des formes d'investissements, la diversité des régimes fiscaux (droit commun ou dérogatoires), ou encore l'existence de comportements d'optimisation fiscale, permettent difficilement d'obtenir une mesure synthétique de la compétitivité fiscale d'un pays. Cette difficulté ne doit occulter en rien les écarts de pression fiscale entre Etats, qui peuvent être considérables.

IV. FISCALITÉ ET COMPORTEMENTS DE DÉLOCALISATION

A priori, une entreprise devrait investir dans les pays à faible pression fiscale, soit en changeant de résidence, soit, pour les multinationales, en délocalisant une filiale. Le comportement de délocalisation des entreprises dépend de la mobilité du capital physique et de l'importance du facteur fiscal dans le choix de localisation des entreprises. A priori toutes les entreprises ne sont pas également susceptibles de se délocaliser. Sont principalement concernées les multinationales et les entreprises dont l'activité ne nécessite pas d'immobilisations importantes ou la proximité d'une clientèle. Ainsi, plus de 40% des investissements directs seraient composés d'activités de services.

Etablir à l'heure actuelle un bilan des délocalisations dues aux seuls différentiels fiscaux n'est pas aisé. Les analyses économétriques concernant l'impact de la fiscalité sur la localisation des investissements directs sont peu probantes (Encadré 3). Les monographies , quant à elles, soulignent que les stratégies de délocalisations répondent à une logique de concentration horizontale , ou d'accès à des compétences particulières et à de nouvelles technologies. En revanche, les coûts de productions (charges fiscales et coûts salariaux) ne seraient plus des déterminants de premier rang.

La littérature concernant l'impact de la fiscalité sur la localisation des investissements directs porte essentiellement sur les investissements aux Etats-Unis. Une des raisons à cela est la mise en oeuvre de réformes fiscales aux Etats-Unis en 1981 et 1986, même si les premiers travaux portent sur des données antérieures à cette période . L'impact de la fiscalité sur les investissements directs transnationaux est étudié généralement en ayant recours à la notion de taux marginal effectif ou de coût de capital. Plus précisément, ces travaux reposent sur l'hypothèse, relativement bien vérifiée empiriquement, selon laquelle les investissements directs s'orienteraient vers les activités et les pays (ou régions) pour lesquels le rendement après impôt est susceptible d'être le plus élevé et sur l'hypothèse selon laquelle il existe une relation négative entre le taux d'imposition effectif et le rendement après impôt de l'investissement. A partir de là, s'il existe une corrélation négative entre le rendement après impôt et le volume d'investissement direct, les auteurs déduisent que des taux marginaux élevés ont un effet dépressif sur le volume d'investissements directs.

Dans un premier temps, les travaux se sont appuyés sur l'utilisation de séries temporelles. Les études de Hartman (1981), Boskin et Gale (1987) et Newlon (1987) s'inscrivent dans cette perspective. Ces auteurs ont cherché à évaluer l'effet des taux de rendements après impôt aux Etats-Unis et à l'étranger sur le montant d'investissements directs réalisés par des sociétés américaines à l'étranger. Hartman et Young (1988) ont effectué le même type de calculs pour estimer l'impact des taux de rendement américains et à l'étranger mais cette fois ci sur les investissements étrangers aux Etats-Unis. Les investissements dont il est question sont soit autofinancés, soit financés par transferts de fonds de l'étranger. Le taux de rendement après impôts à l'étranger aurait un impact positif sur les investissements américains à l'étranger (élasticité égale à 1,4 selon Hartman) et, inversement, le taux de rendement après impôts aux Etats-Unis aurait un effet négatif sur ces mêmes investissements (élasticité égale à - 0,66). De la même façon, les investissements directs étrangers réalisés aux Etats-Unis et autofinancés seraient positivement corrélés (élasticité proche de l'unité) avec les taux de rendements aux Etats-Unis (Hartman, Boskin et Gale, op.cit) et négativement corrélés (élasticité proche de l'unité) avec les taux d'imposition américains (Newlon, op.cit). Utilisant non plus des série temporelles, mais plutôt des données en coupe instantanée, Grubert and Mutti (1991) ainsi que Hines et Rice (1994) ont estimé l'effet des taux d'imposition aux Etats-Unis et à l'étranger sur la répartition, dans 33 pays pour les premiers et 73 pour les seconds, des usines et équipements détenues par des entreprises américaines et ce en identifiant différents secteurs d'activités. Les deux études concluent à un effet négatif des taux d'imposition étrangers sur la localisation d'usines et d'équipements dans ces pays par des sociétés américaines (avec des élasticités qui sont respectivement de -0,11 et -1). Enfin Harris (1993) a analysé les réponses, en termes d'investissements à l'étranger, des sociétés américaines dont le coût du capital a augmenté aux Etats-Unis suite à la réforme de 1986. Il conclut que les entreprises qui ont été le plus pénalisées par cette réforme sont celles qui ont aussi le plus investi à l'étranger. Malheureusement, les résultats de ces études économétriques sont entachées de problèmes méthodologiques tels que, entre autres, l'endogéneité du montant des investissements et des rendement après impôt, ce qui remet en cause la validité de ces résultats.

A première vue, des écarts de fiscalité significatifs devraient se traduire par une dissymétrie des flux d'investissement directs entre Etats. Or l'intensification des flux d'investissements directs depuis 1985 (graphique 4) concerne aussi bien les flux d'investissements directs étrangers en France (IDF) que les flux français à l'étranger (IDE). De plus, les flux d'investissements directs entre la France et ses principaux partenaires, le Royaume-Uni et l'Allemagne, sont relativement équilibrés. Cependant, un analyse plus détaillée de la structure des IDE et des IDF (tableau 9) fait clairement apparaître un fort accroissement des opérations à court terme. Ces opérations recouvrent l'ensemble des opérations de prêts, d'avances et de dépôts entre sociétés d'un même groupe. La progression de ces flux s'expliquerait en partie par les mouvements de concentration des trésoreries des firmes multinationales et par la délocalisation des sièges de holdings dans des pays offrant des fiscalités avantageuses (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, France). Dans la structure de nombreuses multinationales les holdings détiennent des participations majoritaires dans des sociétés du groupe et les profits sont rapatriés vers ces structures qui sont généralement installées dans les pays qui leur offrent des conditions très avantageuses . Le mouvement de globalisation entraîné par l'ouverture des frontières, la création du marché unique et plus récemment de l'Union monétaire, ont généré des mouvements de restructuration des grandes entreprises dont la logique est purement économique. Il semblerait que les groupes transnationaux aient pu développer, au cours de ces restructurations, des comportements d'optimisation fiscale.

4. Les investissements directs français à l'étranger et étrangers en France

Source : La balance des paiements 1997, Rapport annuel de la Banque de France.9. Composition des flux d'investissements directs de la France avec l'étranger

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Flux d'investissements directs français à l'étranger	- 99,2	- 132,1	- 197,3	141,8	- 161,0	- 111,8	- 135,3	- 78,6	- 155,6	- 181,2
Capital Social	- 61,8	- 100,9	- 131,1	- 104,6	- 89,4	- 58,2	- 55,5	- 40,0	- 78,0	- 95,9
Bénéfices réinvestis	- 12,2	- 7,9	- 6,2	- 6,6	4,8	5,8	- 8,1	15,3	- 7,0	- 6,0
Autres opérations dont :	- 25,2	- 23,3	- 60,0	- 30,6	- 76,4	- 59,4	- 71,7	- 53,9	- 70,6	- 79,3
Prêt à long terme	- 14,7	- 14,9	- 16,3	- 11,8	- 12,3	- 11,6	- 5,9	- 13,9	-15,2	- 11,8
Prêt à court terme	- 10,5	- 8,4	- 43,7	- 18,8	- 64,1	- 47,8	- 65,8	- 40,0	- 55,4	- 67,5
Flux d'investissements directs étrangers en France	50,8	83,3	85,0	85,6	94,5	93,1	86,5	118,2	112,3	122,5
Capital Social	40,1	53,5	38,0	55,4	75,4	65,1	51,0	59,1	51,1	73,9
Bénéfices réinvestis	Nd	18,6	14,1	1,0	- 21,7	- 25,1	- 4,6	- 3,6	- 5,4	- 7,9
Autres opérations dont :	10,7	11,2	32,9	29,2	40,8	53,1	40,1	62,7	66,6	56,6
Prêt à long terme	2,8	7,4	11,2	7,1	8,9	3,7	7,1	11,2	2,7	8,5
Prêt à court terme	7,9	3,8	21,7	22,1	31,9	49,4	33,0	51,5	63,9	48,1

Sources : Banque de France, Bulletin Mai 1998

L'évaluation des propositions de la Commission

La Commission a récemment mis en avant des propositions de directives concernant l'impôt sur les sociétés. Elle propose la suppression de la retenue à la source pour les revenus d'intérêts et les redevances entre sociétés d'un même groupe et l'établissement d'un " code de bonne conduite ". La première proposition s'inscrit dans la suite logique de la directive société-mère, à savoir l'instauration de la neutralité à l'importation des capitaux. L'adoption du code de bonne conduite en 1997 par le Conseil est d'un tout autre ordre. Elle vise à limiter les effets dommageables des comportements concurrentiels des Etats sur les finances publiques.

Nous avons montré précédemment que les écarts de pression fiscale pesant sur les investissements directs pouvaient être non négligeables. Or de tels écarts peuvent conduire à des délocalisations qui auront une incidence à la fois sur les recettes fiscales des Etats membres et sur l'efficacité économique. En effet, des délocalisations guidées par des considérations fiscales aboutissent en fin de compte à une mauvaise allocation des ressources, en l'occurrence à un sur-investissement dans les pays à faible fiscalité et à un sous-investissement dans les autres. Naturellement, l'ampleur de ces effets dépend de l'élasticité du capital physique au facteur fiscal. Or, comme nous l'avons vu dans les chapitres précédents, les études empiriques sur ce sujet restent peu concluantes. En revanche, les entreprises multinationales adoptent clairement des comportements d'évasion fiscale qui, contrairement aux délocalisations, n'affectent pas l'efficacité de l'allocation des ressources mais conduisent à " redistribuer " les recettes fiscales entre Etats.

La méthode la plus radicale pour éviter les délocalisations pour des raisons fiscales et restaurer les conditions de l'efficacité économique, consiste à harmoniser les bases et les taux en Europe, l'un ne pouvant s'effectuer sans l'autre . Mais, nous avons vu dans la partie théorique de ce rapport, les problèmes liés à la mise en place concertée de ce type d'harmonisation, notamment la difficulté à se mettre d'accord sur le niveau des taux. D'ailleurs, le rapport Ruding, qui au début des années 1990 qui préconisait cette forme d'harmonisation, n'a jamais été suivi de directives.

Jusqu'à présent, les mesures prises par la Commission concernaient les investissements transnationaux et plus particulièrement le traitement des opérations à l'intérieur d'un même groupe. La directive société-mère en supprimant la retenue à la source pour les dividendes et la double imposition entre sociétés d'un même groupe, visait à assurer la neutralité à l'importation des capitaux, ce qui revenait à se rapprocher du principe de la source. Elle propose aujourd'hui d'étendre aux intérêts et aux redevances la directive applicable aux dividendes. On peut penser que, dans la mesure où des conventions bilatérales existent dans la plupart des cas, ce type de réforme n'induirait que des modifications marginales du coût du capital. Cependant la lisibilité des législations en serait certainement renforcée.

Dans le même ordre d'idée, on peut aussi discuter, bien que cela ne soit pas au programme de la Commission, de l'opportunité de généraliser le système de l'exemption ou du crédit d'impôt afin de prévenir la double imposition. L'exonération permet de respecter la neutralité à l'importation des capitaux, le taux supporté par les entreprises étant celui de la source, mais ne constitue pas pour autant une garantie contre la délocalisation de certaines activités des multinationales. A l'inverse, le crédit d'impôt a l'avantage de supprimer toute incitation à la délocalisation quand la société-mère ne change pas de résidence. De plus, le crédit d'impôt permettrait aux différents pays de garder une marge de manoeuvre pour taxer les entreprises résidentes plus importante que ne le permet l'exonération. En revanche, dans la mesure où le pays de résidence " rembourse " aux entreprises les impôts payés dans les pays étrangers, cette solution entraînerait une redistribution de recettes fiscales entre les différents pays et nécessiterait la mise en place d'un contrôle fiscal strict ( Giovannini et Hines (1990)). Remarquons au passage que la recherche de la neutralité à l'importation des capitaux (NIC) n'a que peu d'intérêt dans la mesure où elle ne supprime pas les incitations à la délocalisation. En revanche, la généralisation du crédit d'impôt, qui correspond au principe de neutralité à l'exportation, permettrait au contraire de limiter ces comportements.

Quel que soit le principe de neutralité retenu, deux questions cruciales restent en suspens : celle du transfert de résidence de la société-mère et celle de l'optimisation fiscale. Autrement dit, la recherche de la neutralité devient un critère insuffisant dès lors que les systèmes sont différents et que les entreprises multinationales ont la possibilité d'optimiser. Certes, les Etats ont, pour la plupart, adopté des règles visant à limiter la pratique des prix de transferts ou encore de sous-capitalisation, et certains ont même adopté une législation destinée à lutter contre l'usage de pays à fiscalité privilégiée . Mais, la crédibilité de ces dispositifs dépend de l'efficacité des mécanismes de contrôle fiscal mis en place, ceux-ci pouvant être coûteux. A cet égard, l'Union européenne pourrait peut-être s'inspirer de la méthode du fractionnement utilisée aux Etats-Unis pour contrer les délocalisations de bénéfice. Cette méthode consiste à répartir le bénéfice imposable entre les Etats dans lesquels la multinationale a des filiales, sur la base de la part des immobilisations, des ventes et des salaires versés par l'entreprise dans chaque Etat. Mais naturellement, cette méthode est d'autant plus simple à appliquer que les bases imposables sont harmonisées. Cette harmonisation ne pose aucun problème aux Etats-Unis, compte tenu de l'existence d'un impôt fédéral sur les sociétés. En revanche, elle reste difficile à mettre en oeuvre dans l'Union européenne faute d'un centre de décision supra-national.

De son côté, le " code de bonne conduite " est plus ambitieux : il vise à la fois les comportements optimisation fiscale des entreprises et les délocalisations que pourrait susciter la concurrence fiscale entre Etats. Ce code demande aux Etats membres de prendre l'engagement politique de s'abstenir de toute mesure donnant lieu à " une concurrence dommageable ". Il ne spécifie pas précisément quelles sont les mesures dommageables, mais énumère un certains nombre de critères permettant de les identifier. Par exemple, sont considérées comme dommageables, les facilités qui seraient accordées exclusivement aux non-résidents ou encore les règles de détermination des bénéfices provenant des activités internes à un groupe multinational qui divergerait des normes admises par l'OCDE . Par ailleurs, il est prévu que les Etats peuvent discuter des mesures fiscales prises dans d'autres Etats, afin d'en établir le caractère préjudiciable.

Au total, ce code est non contraignant sur le plan juridique et son efficacité repose entièrement sur la volonté politique des Etats. L'idée d'un code de bonne conduite susceptible d'englober toute une série de mesures potentiellement dommageables est certainement plus pertinente que l'instauration d'un taux minimal d'imposition pour les entreprises. En effet, nous avons vu, lors de la description des systèmes d'imposition sur les sociétés, que les instruments susceptibles d'être utilisés par les Etats pour se concurrencer sont nombreux et ne se limitent pas aux seuls taux d'imposition faciaux. D'un autre côté, un taux d'imposition minimal permettrait de limiter les pratiques d'optimisation fiscale, qui repose dans certains cas (manipulation des prix de cessions) sur la comparaison des taux nominaux. Mais naturellement, l'instauration d'un taux minimal nécessiterait une directive votée à l'unanimité et donc juridiquement contraignante, ce qui n'est pas le cas du " code de bonne conduite ". L'absence d'unanimité au moment du vote des directives montre clairement qu'une volonté commune n'existe pas. Cependant, on peut penser que, suite aux pressions politiques répétées des Etats membres soucieux d'une meilleure coopération fiscale, les Etats réfractaires pourraient in fine se plier à la volonté générale. L'autre possibilité étant bien sûr la remise en question de la règle à l'unanimité comme l'ont proposé récemment les gouvernements français et allemand.

ANNEXE II.1

LE CALCUL DU COÛT DU CAPITAL DES INVESTISSEMENTS DIRECTS EN EUROPE

La méthodologie utilisée pour calculer les taux effectifs d'imposition applicables aux investissements intérieurs et transnationaux directs dans les quinze Etats membres de l'Union européenne, et ce pour la législation fiscale en vigueur au 1er Janvier 1998, est celle de King et Fullerton (1984), reprise et développée par Alworth (1988) et Devereux et Pearson (1991-1994). Il s'agit de calculer le coût de l'investissement marginal effectué par une société-mère dans un pays étranger. On suppose que cette entreprise basée dans un pays détient entièrement une filiale dans un autre pays et est elle-même détenue par des actionnaires imposés dans le pays de résidence. La société-mère a comme objectif de maximiser la richesse de ces actionnaires, c'est-à-dire la valeur actuelle des profits futurs de la firme. Cette valeur dépend des systèmes fiscaux en vigueur. La maximisation du profit implique que la firme investira jusqu'au point où le coût du projet d'investissement marginal est égal à son taux de rendement marginal.

Les hypothèses dans cet article sont identiques à celles de Devereux et Pearson (1991).

Les hypothèses

Nous raisonnons sur le secteur manufacturier.

L'investissement marginal est composé de machines, bâtiments et stocks et ce dans les proportions suivantes: machines (50%), bâtiments (28%), stocks (22%).

-- La société-mère peut financer l'investissement marginal de plusieurs façons :

1. S'il s'agit d'un investissement intérieur (dans le pays de résidence de la société-mère), la société-mère peut l'autofinancer, augmenter le capital de sa filiale ou encore emprunter pour le compte de sa filiale.

2. S'il s'agit d'un investissement transnational:

· La filiale peut s'autofinancer

· La société-mère peut procéder à une augmentation de capital de sa filiale. Elle finance cette augmentation de capital de trois façons : sur ses propres bénéfices, en empruntant ou augmentant elle même son capital.

· La société-mère prête à sa filiale. Là encore, la société-mère peut, pour cela, utiliser ses bénéfices non distribués, emprunter ou augmenter elle- même son capital.

Le régime fiscal des bénéfices réalisés par la filiale dépendra naturellement du mode de financement choisi. De même, ces modalités affectent le taux d'actualisation utilisé pour le calcul du rendement du projet. Nous supposons que le financement de l'investissement marginal (sauf dans le cas ou la filiale s'autofinance) est assuré à 55% par autofinancement, à 10% par une augmentation de capital et à 35% par l'endettement. Ces calculs ne tiennent donc pas compte des comportements d'optimisation financière de la firme.

-- Le taux d'inflation et le taux d'intérêt réel sont égaux pour l'ensemble des pays. Le taux d'inflation est nul, le taux d'intérêt réel est de 5%. Le taux de change est supposé constant dans tous les pays. Ces hypothèses ne sont pas excessives à la veille de la réalisation de l'Union monétaire. Certes le taux d'inflation moyen des Quinze est en 1998 de 1,7% et non de zéro. Cependant, comme ce sont les écarts et non les valeurs absolues qui importent dans ce travail, le choix de cette valeur n'a que peu d'importance. Enfin, ces hypothèses permettent d'isoler les effets du système fiscal sur l'investissement, des effets de la conjoncture.

-- L'impôt sur le revenu des personnes physiques a un effet sur le coût du capital. Le taux d'actualisation utilisé pour évaluer le projet d'investissement est celui de l'investisseur. Or les dividendes, les intérêts et les plus-values n'étant généralement pas soumis au même barème lorsqu'ils sont imposés au niveau de l'actionnaire, la valeur de ce taux d'actualisation dépend du mode de financement du projet choisi par l'entreprise. Dans la mesure où l'on souhaite se focaliser sur les effets de l'impôt sur les sociétés, nous supposons que les taux auxquels sont soumis les revenus des capitaux mobiliers sont nuls.

-- Le taux d'amortissement économique est de 12,5% pour les machines et de 3,6% pour les bâtiments.

Nous tenons compte dans le calcul du coût du capital,

Pour les investissements domestiques :

-- Du taux de l'impôt sur les sociétés,

-- Déductions pour amortissements,

-- Des règles de valorisation des stocks,

-- Du système de correction de la double imposition.

Pour les investissements internationaux :

-- Des retenues à la source sur les dividendes et les intérêts,

-- Du traitement des revenus de sources étrangères.

Tableaux intermédiaires du calcul du coût du capital

Les tableaux ci-dessous donnent le taux de rendement avant impôt nécessaire pour qu'un investissement rapporte après impôt sur les sociétés un taux de rendement réel de 5% et ce pour le cas de l'autofinancement (tableau a), de l'augmentation de capital (tableaux b.*) et pour l'endettement (tableaux 2.c.*). Les tableaux b.4 et c.4 donne la moyenne des taux de rendement obtenu dans le cas de l'augmentation de capital et de l'endettement pour les trois sources de financement possibles pour la société-mère.

a. Mode de Financement : autofinancement par la filiale

	1997
Suède	62,3
Danemark	56,4
France	54,2
Finlande	54,1
Belgique	51,7
Italie	50,6
Autriche	49,8
Zone euro	49,3
Pays-Bas	48,7
Allemagne	47,9
Portugal	43,9
Grèce	42,9
Espagne	42,2
Royaume-Uni	41,0
Irlande	34,7

	Sociétés résidentes
Allemagne⁽¹⁾	47,47 / 31,61
Autriche⁽²⁾	34
Belgique⁽³⁾	40,17
Danemark	34
Espagne⁽⁴⁾	35
Finlande	28
France⁽⁵⁾	41,66
Grèce⁽⁶⁾	35
Irlande⁽⁷⁾	25 si bénéfices <= 50 000 £IR 32 si bénéfices > 50 000 £IR
Italie⁽⁸⁾	37
Luxembourg	20% sur la partie du bénéfice Î [1-400 000 Flux] 8000 Flux + 50% sur la partie Î [400 000-600 000] 30%⁽⁹⁾ sur la partie > 600 000
Pays-Bas	35
Portugal⁽¹⁰⁾	34
Royaume-Uni	21% si bénéfice < 300 000 £ 33^1/2 % si bénéfice Î ]300 000 £ - 1,5 million £ [ 31% si bénéfice > 1,5 million £
Suède	28

Etats Membres	Machines	Immeubles(1)
Allemagne	Amortissement linéaire et dégressif	Amortissement linéaire ou amortissement dégressif
Autriche	Amortissement linéaire obligatoire	Amortissement linéaire obligatoire
Belgique	Amortissement linéaire de droit commun ou dégressif sur option.	Amortissement linéaire de droit commun ou dégressif sur option
Danemark	Amortissement dégressif de 30%	Amortissement linéaire obligatoire
Espagne	Amortissement linéaire de droit commun ou dégressif sur option	Amortissement linéaire obligatoire
France	Amortissement linéaire	Amortissement linéaire
Finlande	Amortissement dégressif	Amortissement dégressif
Grèce	Amortissement linéaire	Amortissement linéaire
Irlande	Amortissement linéaire obligatoire	Amortissement linéaire obligatoire :
Italie	Amortissement linéaire	Amortissement linéaire
Luxembourg	Amortissement linéaire ou Amortissement dégressif	Amortissement linéaire de droit
Pays-Bas	Amortissement linéaire	Amortissement linéaire
Portugal	Amortissement linéaire	Amortissement linéaire
Royaume-Uni⁽⁵⁾	Amortissement dégressif	Amortissement linéaire obligatoire
Suède	Amortissement dégressif de droit et linéaire sur option	Amortissement linéaire obligatoire :

	Investissements Intérieurs	Investissements étrangers réalisés dans le pays	Investissements réalisés à l'étranger
Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne France Finlande Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Suède	4,50 6,34 5,00 6,18 6,25 5,94 5,08 5,98 5,24 6,03 6,64 6,69 5,99 5,91	5,59 6,26 4,76 6,11 6,30 5,91 5,93 5,94 6,31 5,99 6,54 6,20 6,05 5,91	5,65 6,03 6,18 6,07 5,95 6,00 5,88 6,06 5,90 6,07 6,05 5,97 5,94 6,06
Moyenne	5,84	5,99	5,99

Prélèvements obligatoires au sens strict (en % du PIB, année 1996)
Etats-Unis	27,9
Japon	28,5
Portugal	33,4
Espagne	33,7
Royaume-Uni	35,1
Canada	37,2
Allemagne	38,2
Grèce	41,4
Union européenne	42,4
Italie	43,5
Pays Bas	43,9
Autriche	44,1
France	45,7
Belgique	46,6
Finlande	48,8
Danemark	51,9
Suède	51,9
Source : OCDE

Comparaison des situations du salarié français par rapport aux salariés allemand et britannique
Pays	France		Allemagne		Royaume-Uni
	Couple avec 2 enfants	Célibataire	Couple avec 2 enfants	Célibataire	Couple avec 2 enfants	Célibataire
Salaire brut mensuel 10 000 FF (base 100)
- Coût du travail	134	134	121	121	110	110
- Salaire net	85	85	79	79	92	92
- Revenu disponible après impôt	84	70	83	75	90		80
- Revenu disponible/coût salarial	0,63	0,52	0,69	0,62	0,82	0,73
Salaire brut mensuel 35 000 FF (base 100)
- Coût du travail	129	129	115	115	110	110
- Salaire net	85	85	84	84	91	91
- Revenu disponible après impôt	71	58	72	61	68	66
- Revenu disponible/coût salarial	0,56	0,45	0,62	0,53	0,62	0,60
Salaire brut mensuel 100 000 FF (base 100)
- Coût du travail	124	124	105	105	110	110
- Salaire net	92	92	94	94	97	97
- Revenu disponible après impôt	65	54	57	50	69	68
- Revenu disponible/coût salarial	0,52	0,44	0,54	0,48	0,63	0,62

	Pays de la résidence
Source	Allema-gne	Autriche	Belgique	Dane-mark	Espagne	France	Finlande	Irlande	Italie	Luxem-bourg	Pays Bas	Portugal	Royaume-Uni	Suède
Allemagne	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83	6,83
Autriche	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75	6,75
Belgique	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38	5,38
Danemark	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54	6,54
Espagne	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81	6,81

AVANT-PROPOS

LA CONCURRENCE FISCALE DANS L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE : UN PHENOMÈNE DIFFICILE À APPREHENDER ET, PLUS ENCORE, À MAÎTRISER

I. L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE, UN RISQUE ACCRU DE CONCURRENCE FISCALE ENTRE ETATS-MEMBRES

A. UN RISQUE ACCRU DE CONCURRENCE FISCALE ENTRE LES ÉTATS

B. UNE CONCURRENCE FISCALE DANGEREUSE :

II. DES COMPLEMENTS ET DES PROLONGEMENTS S'IMPOSENT

A. POUR UN APPROFONDISSEMENT DE L'ANALYSE DES PHÉNOMÈNES DE CONCURRENCE FISCALE EN EUROPE

1. Les effets de l'adoption de l'euro sur la concurrence fiscale ne doivent pas être caricaturés

2. La concurrence fiscale est déjà vive en Europe

B. LES ÉCUEILS D'UNE MEILLEURE MAÎTRISE DE LA CONCURRENCE FISCALE

1. Les problèmes de principe posés par la maîtrise de la concurrence fiscale en Europe

a) La question de la souveraineté fiscale

b) La question de la portée des règles internationales

c) L'Europe n'est pas seule

2. La complète maîtrise des problèmes de concurrence fiscale est hors de portée compte tenu de l'état actuel de la construction européenne

C. LA SITUATION DE LA FRANCE AU REGARD DE LA CONCURRENCE FISCALE APPARAÎT GLOBALEMENT MAUVAISE

AVANT-PROPOS

INTRODUCTION GÉNÉRALE ET PRÉSENTATION DE L'ÉTUDE LA CONCURRENCE FISCALE EN EUROPE : LA SEULE ARME ENTRE LES MAINS DES GOUVERNEMENTS ?

I. DES SYSTÈMES FISCAUX NATIONAUX TRÈS DISPARATES DANS L'UNION EUROPÉENNE

A. LES TAUX DE PRESSION FISCALE GLOBALE

B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

II. LE JEU DANGEREUX DE LA CONCURRENCE FISCALE

A. QUELQUES ENSEIGNEMENTS DE LA CONCURRENCE ENTRE COLLECTIVITÉS LOCALES

B. UN JEU NON COOPÉRATIF ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE

III. LA FISCALITÉ DES SOCIÉTÉS

IV. PRÉLÈVEMENTS SUR LES REVENUS DES PERSONNES

A. LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE

B. PROBLÈMES D'ÉQUITÉ HORIZONTALE DANS LA FISCALITÉ DIRECTE DES MÉNAGES

C. VERS UN NOMADISME FISCALO-SOCIAL ?

V. LA MODESTE HARMONISATION DES FISCALITÉS INDIRECTES

A. LES RÈGLES COMMUNES

B. L'ÉTAT DES LIEUX

VI. EN GUISE DE CONCLUSION : CONCURRENCE, HARMONISATION OU " BONNE CONDUITE " ?

VII. RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE

CHAPITRE PREMIER : UNE CONCURRENCE FISCALE NON MAÎTRISÉE PRÉSENTE DES DANGERS

I. LA CONCURRENCE FISCALE EST SUSCEPTIBLE D'ENGENDRER UNE DYNAMIQUE DE " MOINS-DISANT " FISCAL MAIS LA COOPÉRATION EST DIFFICILE À METTRE EN oeUVRE

A. CONCURRENCE FISCALE ET MOBILITÉ PARFAITE DU CAPITAL PHYSIQUE : UN MODÈLE DE CONCURRENCE SUR LES TAUX D'IMPOSITION

B. ÉQUILIBRE FISCAL ET COOPÉRATION : LA COOPÉRATION EST NON SEULEMENT DIFFICILE À METTRE EN oeUVRE MAIS ELLE PEUT NE PAS ÊTRE SOUHAITABLE7(*)

C. LA CONCURRENCE FISCALE CONSTITUE UNE CONTRAINTE SUPPLÉMENTAIRE POUR LES ETATS ENDETTÉS

II. LA CONCURRENCE FISCALE AFFECTE L'ÉQUITÉ HORIZONTALE ET VERTICALE DES SYSTÈMES DE PRÉLÈVEMENT

A. LA CONCURRENCE FISCALE FAIT PESER UNE CHARGE FISCALE EXCESSIVE SUR LES BASES LES MOINS MOBILES

B. LA CONCURRENCE FISCALE PEUT CONDUIRE À TERME À REMETTRE EN QUESTION LE PRINCIPE DE NON AFFECTATION DE L'IMPÔT

III. CONCURRENCE FISCALE ET POLITIQUE DE REDISTRIBUTION

A. POLITIQUE FISCALE ET MIGRATION

B. POLITIQUE DE REDISTRIBUTION ET MOBILITÉ DES INDIVIDUS

ANNEXE 1 : LE MODÈLE STANDARD DE CONCURRENCE FISCALE

ANNEXE 2 : MOBILITÉ DE LA BASE IMPOSABLE ET EXTERNALITÉS FISCALES

ANNEXE 3 : L'ÉQUILIBRE DE NASH FISCAL

ANNEXE 4 : INCIDENCE D'UNE POLITIQUE DE REDISTRIBUTION QUAND LES TRAVAILLEURS QUALIFIÉS ET NON QUALIFIÉS SONT MOBILES

GLOSSAIRE15(*)

CHAPITRE II L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS : DES "ÉCARTS NON NÉGLIGEABLES" 17(*)

I. LE POIDS DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE

II. UNE MESURE DES ÉCARTS DE FISCALITÉ : LE COÛT DU CAPITAL

A. LES LÉGISLATIONS NATIONALES ET INTERNATIONALES

1. Les systèmes nationaux

2. Les mécanismes d'intégration de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu

3. Principes d'imposition des revenus transfrontaliers

B. LE COÛT DU CAPITAL ASSOCIÉ AUX INVESTISSEMENTS INTÉRIEURS ET TRANSNATIONAUX EN EUROPE : DES ÉCARTS NON NÉGLIGEABLES

III. RÉGIMES DÉROGATOIRES ET COMPORTEMENTS D'OPTIMI-SATION

IV. FISCALITÉ ET COMPORTEMENTS DE DÉLOCALISATION

ANNEXE II.1 LE CALCUL DU COÛT DU CAPITAL DES INVESTISSEMENTS DIRECTS EN EUROPE