En ce sens, il est certes loisible d'observer, d'une part, l'augmentation du taux de pression fiscale et d'autre part, l'hétérogénéité des structures et des niveaux de prélèvements en Europe.
La concurrence fiscale en Europe : une contribution au
débat
MARINI (Philippe), Rapporteur général
Document
fourni par le Sénat
RAPPORT D'INFORMATION 483 (98-99) - COMMISSION DES
FINANCES
Table des matières
N° 483
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juin
1999
Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 juillet 1999
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la concurrence fiscale en Europe,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur
Rapporteur général
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
|
Impôts et taxes - Union européenne. |
Le présent rapport a pour objectif d'alimenter la
réflexion et le débat sur les questions posées par la concurrence
fiscale en Europe.
Il rend compte des conclusions d'une étude commandée par la
commission des finances du Sénat à l'Observatoire français des
conjonctures économiques (OFCE).
Il s'agissait d'identifier plus précisément les aspérités
associées à un état paradoxal de la construction européenne.
Celui-ci est en effet caractérisé par une intégration de plus en
plus complète des marchés (biens, services, capitaux), par les
progrès réalisés dans le domaine des libertés d'aller et de venir
(libertés d'établissement, de circulation, ...), par une
unification monétaire très largement accomplie mais aussi par une
harmonisation fiscale si limitée que des phénomènes de concurrence
fiscale ont tout lieu d'être redoutés.
Le cahier des charges imposé à l'OFCE et qui a fait l'objet d'un
suivi attentif demandait donc à l'institut :
- de préciser la situation et l'évolution de la fiscalité et des
prélèvements obligatoires dans l'Union européenne ;
- d'évaluer les effets des écarts de taxation sur les marchés des
biens, des capitaux et du travail ;
- d'explorer les voies d'harmonisation envisageables.
L'étude ici présentée, et qui n'engage ni l'OFCE ni la commission
des finances du Sénat, répond très largement aux questions posées,
ce dont il faut vivement féliciter ses auteurs.
Par son ampleur, par la complexité technique des sujets qui y sont
abordés, elle représente un document dont les précieux
enseignements appellent approfondissements et prolongements.
La commission des finances du Sénat s'emploiera à faire progresser
la réflexion en la matière, indispensable effort pour éclairer un
sujet qui, pour être économique et technique, n'en est pas moins
avant tout politique et risque d'échapper aux Parlements nationaux,
compte tenu de l'équilibre institutionnel - on est tenté d'écrire
le déséquilibre institutionnel- qui caractérise le fonctionnement
actuel de l'Union européenne.
Selon l'étude ici présentée, l'Union économique et
monétaire recèlerait un potentiel dangereux de concurrence fiscale
entre les Etats membres mais ce diagnostic concernerait davantage
le champ du possible que celui de l'expérience, les auteurs
insistant sur le caractère globalement restreint des phénomènes de
concurrence fiscale observés jusqu'à présent.
Ce diagnostic appelle quelques nuances de précision et de
complément qui constituent autant de témoignages des difficultés
d'appréhension des phénomènes de concurrence
fiscale.
L'Union économique et monétaire accroîtrait le risque d'une concurrence fiscale entre les États en Europe. Celle-ci présenterait des dangers de toutes sortes.
A. UN RISQUE ACCRU DE CONCURRENCE FISCALE ENTRE LES ÉTATS
Les risques de concurrence fiscale entre États européens
identifiés dès la fin des années 80 se sont encore accrus du fait
de l'adoption de l'euro.
L'étude rappelle que la constitution du marché unique européen
programmé pour le 1er janvier 1993 mais effectif
dès 1990 pour les mouvements de facteurs, de capitaux en
particulier, avait déjà suscité de nombreuses inquiétudes portant
sur ses effets sur les systèmes fiscaux nationaux.
L'on supposait notamment que la liberté des flux de richesse et
des mouvements de population exercerait une pression à la
convergence spontanée ou à l'harmonisation négociée des systèmes de
prélèvement réduisant beaucoup l'hétérogénéité des systèmes
nationaux de prélèvements. Celle-ci ne résisterait pas aux risques
de détournement de trafic dont la perspective pouvait constituer à
son tour un puissant ferment de concurrence fiscale.
Selon l'étude, si ces craintes apparaissent rétrospectivement
avoir été excessives, l'union monétaire et ses conditions de
réalisation - le Pacte de stabilité et de croissance- sont
susceptibles de constituer pour l'avenir un accélérateur de
concurrence fiscale.
L'adoption de la monnaie unique prive les gouvernements du
contrôle de la politique monétaire et de change qui étaient deux
instruments majeurs d'ajustement économique via leurs effets
supposés sur la compétitivité. Dans ces conditions, la fiscalité
reste le seul instrument directement accessible aux gouvernements
pour améliorer l'attractivité et la compétitivité de leur
territoire économique national.
Le Pacte de stabilité et de croissance renforcerait en outre la
probabilité d'un usage concurrentiel de la fiscalité. Le coût en
déficit public -strictement réglementé par le Pacte- d'une
politique de relance budgétaire serait atténué en cas d'une baisse
des impôts grâce aux détournements d'assiette taxable qu'elle
susciterait par rapport à l'hypothèse contraire d'une augmentation
de la dépense publique.
Ces risques sont d'autant plus grands que l'Union européenne
réunit tous les attributs d'une zone de surenchères
fiscales.
La diversité des économies nationales y est accusée.
D'abord, se côtoient en Europe des petits pays très ouverts et des
grands pays relativement moins dépendants de l'extérieur. Or, les
modèles théoriques ainsi que l'expérience pratique démontrent que
les premiers sont naturellement plus tentés de manipuler les
prélèvements aux fins d'attirer des facteurs qui leur font
défaut.
Ensuite, les pays européens se situent très différemment sur
l'échelle des préférences publiques ce dont témoignent les niveaux
très disparates des dépenses publiques dans les différents Etats de
l'Union.
Dépenses totales des administrations publiques
(En % du PIB nominal)
|
1997 |
|
|
Suède |
62,3 |
|
Danemark |
56,4 |
|
France |
54,2 |
|
Finlande |
54,1 |
|
Belgique |
51,7 |
|
Italie |
50,6 |
|
Autriche |
49,8 |
|
Zone euro |
49,3 |
|
Pays-Bas |
48,7 |
|
Allemagne |
47,9 |
|
Portugal |
43,9 |
|
Grèce |
42,9 |
|
Espagne |
42,2 |
|
Royaume-Uni |
41,0 |
|
Irlande |
34,7 |
Source : OCDE. Perspectives économiques de
l'OCDE. Décembre 1998.
Les pays dans lesquels la place des dépenses publiques dans le PIB
est relativement importante sont " ipso facto "
ceux dans lesquels les marges de manoeuvre sont les plus
réduites.
Enfin, l'Union européenne qui repose sur le principe si nécessaire
de subsidiarité ne comporte en matière fiscale aucun mécanisme
susceptible de passer outre la volonté d'un des Etats-membres.
Ainsi l'accroissement des risques de concurrence fiscale entre
Etats du fait de l'approfondissement de l'Union européenne n'a pas
trouvé de correctif institutionnel. Les règles européennes
d'adoption de mesures fiscales demeurent en effet soumises à la
condition d'unanimité, reflet d'un respect absolu du principe de
souveraineté nationale dans le domaine de la
fiscalité.
B. UNE CONCURRENCE FISCALE DANGEREUSE :
Globalement, l'étude ne relève pas de phénomènes accusés
de concurrence fiscale observables en Europe à ce stade. Selon
elle, " le Marché unique ne semble pas avoir eu de
conséquences majeures sur la concurrence
fiscale.... ".
Elle mentionne toutefois deux exceptions : la fiscalité des
placements financiers des ménages pour laquelle elle juge que le
" moins-disant " fiscal a été la règle pendant
plusieurs années et la fiscalité directe des sociétés dont les taux
statutaires ont eu tendance à converger à la baisse.
Mais elle identifie les dangers que ferait naître une
intensification de la concurrence fiscale.
Le premier d'entre eux réside dans l'atténuation qui en
résulterait de la souveraineté réelle des Etats-membres . Dès
lors que la fiscalité est un objet et un instrument de la
concurrence entre Etats, la libre détermination par chaque Etat de
son niveau et de sa structure de prélèvements obligatoires risque
d'en être profondément affectée. La concurrence fiscale qui repose
sur le respect absolu du principe de souveraineté est ainsi
susceptible de déboucher sur une remise en cause de ce même
principe. La question est alors de déterminer quels Etats sont les
mieux à même de défendre leurs prérogatives nationales et quels
sont ceux qui sont les plus vulnérables.
Pendant de ce premier danger, celui d'une perte de capacité à
financer les fonctions collectives par assèchement des recettes
publiques en constitue un deuxième. La concurrence fiscale est
susceptible de provoquer des enchaînements tels que les dépenses
publiques ne seraient plus finançables par l'impôt ou les
cotisations sociales. Dans cet engrenage non-coopératif, les Etats
les plus lourdement endettés partent avec un handicap puisque leur
capacité à trouver dans l'emprunt un mode de financement alternatif
à l'impôt est réduite. On observera que la concurrence fiscale, si
elle devait se traduire par un endettement public supplémentaire,
pourrait avoir des effets négatifs sur l'évolution des conditions
monétaires dans la zone euro. Ce danger est toutefois largement
sous contrôle du fait des règles du Pacte de stabilité et de
croissance.
En vérité, un troisième danger qui résulterait d'une
intensification de la concurrence fiscale paraît de nature à
limiter celui qu'on vient de mentionner. Il s'agit du risque de
voir les systèmes fiscaux nationaux se déformer aux dépens des
bases économiques les moins mobiles. Dès lors que l'objectif
des pratiques fiscales concurrentielles est d'attirer des
richesses, la tentation est grande de compenser les pertes de
recettes fiscales résultant des allégements de l'imposition des
facteurs les plus mobiles en accroissant celle des facteurs plus
" sédentaires ". Cette recomposition des systèmes fiscaux
est susceptible de poser des problèmes d'équité des systèmes
fiscaux. Il en va ainsi au regard de l'équité horizontale puisque
des contribuables ayant des revenus comparables peuvent supporter
des prélèvements différents selon l'origine de ces revenus. Il en
va également ainsi au regard de l'équité verticale puisque
l'inégale taxation des revenus selon leur origine est susceptible
de déboucher sur une taxation plus lourde des contribuable les
moins bien dotés.
A ce sujet, l'étude mentionne certains travaux aux termes desquels
entre 1981 et 1995 le taux effectif d'imposition des revenus de
l'épargne dans l'Union européenne aurait diminué de 10 % en moyenne
alors que la taxation du travail augmentait de 7 %. Ces
travaux s'inscrivent dans une perspective identique à celle
soutenue par le commissaire européen en charge des affaires
fiscales, M. Mario Monti lors de son audition le 2 octobre
1997 par la commission des finances du Sénat. Celui-ci avait alors
indiqué qu'entre 1981 et 1995, le taux implicite de prélèvement sur
le facteur immobile qu'est le travail avait crû de 34,9 à 42 %,
tandis que ce même taux était passé, pour les autres facteurs, de
45,5 à 35 %. Il avait attribué 4 points du taux de chômage
européen, qui s'élevait alors à 10,6 % à ce phénomène de distorsion
fiscale. 1(*)
Les effets économiques de la concurrence fiscale font ressortir
une dernière catégorie de dangers. La concurrence fiscale est
susceptible de perturber l'allocation des ressources d'au moins
deux façons.
D'abord, en faussant les prix et les coûts, elle peut favoriser le
développement artificiel d'activités économiquement non justifiées
au détriment de projets qui, eux, le seraient. A l'origine de
distorsions de concurrence, la compétition fiscale est susceptible
d'exercer les mêmes perturbations que n'importe quelle
subvention.
Ensuite, et c'est l'optique privilégiée dans les propos rapportés
plus haut, ses effets sur la répartition effective des revenus
peuvent être de nature à pénaliser les revenus les plus utiles à la
croissance - les revenus consommés - au profit des ree.s
thésaurisés.
L'étude jointe, du fait de son caractère novateur et de
la richesse de ses développements, pourrait sembler à un lecteur
trop pressé comporter quelques ambiguïtés. Une sorte de paradoxe
pourrait en ressortir, la concurrence fiscale étant présentée tout
à la fois, comme seulement virtuelle et extrêmement dangereuse.
La réalité est sans doute plus nuancée et la complexité du
phénomène mérite une approche plus précise.
Il reste alors à aborder la difficile question des prolongements
pratiques à apporter, autrement dit à envisager les modalités d'une
maîtrise de la concurrence fiscale.
A. POUR UN APPROFONDISSEMENT DE L'ANALYSE DES PHÉNOMÈNES DE CONCURRENCE FISCALE EN EUROPE
De même qu'il est probablement excessif de considérer que l'union monétaire change radicalement les données de la concurrence fiscale, il serait hâtif de conclure à partir de constats trop globaux ou mal compris que celle-ci est restée très limitée jusqu'à présent.
1. Les effets de l'adoption de l'euro sur la concurrence fiscale ne doivent pas être caricaturés
Sur un plan théorique, l'adoption de l'euro est sans
doute de nature à lever certains obstacles au développement de
pratiques concurrentielles dans le domaine fiscal. Elle peut
paraître supprimer deux facteurs d'inhibition de la concurrence
fiscale entre Etats européens :
le polycentrisme monétaire européen qui comportait le risque de
faire supporter un coût très élevé à un État tenté par la
concurrence fiscale soit que les autres dévaluent leur monnaie pour
contrer ses initiatives, soit que les déficits accumulés par lui
entraînent une pénalisation financière via une hausse des taux
d'intérêt ;
la situation dégradée des finances publiques (déficit + dettes)
supposée surmontée dans un contexte de croissance molle qui
supposait de particulières précautions.
En outre, l'adoption d'un signe monétaire unique favorise les
comparaisons de prix et, du même coup, ôte le masque monétaire -
l'illusion monétaire dans le jargon - derrière lequel pouvaient se
dissimuler les écarts de taxation.
Ces considérations générales restent à vérifier en
pratique. Il est sans doute plus tentant qu'avant l'euro
d'utiliser le levier fiscal à des fins compétitives mais il est
sûrement excessif de considérer qu'un tel levier puisse se
substituer à la dépréciation monétaire.
Le Pacte de stabilité et de croissance limite l'utilisation de la
politique budgétaire comme instrument de politique économique quel
que soit le levier utilisé - la fiscalité ou les dépenses
publiques. En outre, la situation des finances publiques en Europe
n'est pas telle que les gouvernements puissent à court terme
envisager sans précaution de recourir à l'arme fiscale.
Il est toutefois essentiel de prendre conscience qu'en union
monétaire les pays disposant de marges de manoeuvre budgétaires
acquièrent par là-même un avantage considérable au service de leur
compétitivité.
En effet, ils sont plus que les autres en mesure de se livrer à
des pratiques fiscales concurrentielles.
Enfin, les effets de la meilleure comparabilité des prix résultant
de l'adoption d'une monnaie unique ne peuvent être entièrement
établis tant que celle-ci n'aura pas reçu tous ses prolongements
pratiques. Ces effets sont sans doute potentiellement très
importants. Ils méritent à ce titre une analyse complémentaire. Il
serait erroné de les apprécier à travers les seuls impôts indirects
appliqués aux biens et services d'autant que le régime actuel de
TVA tend à neutraliser les distorsions associées aux écarts de
taxation à l'exception limitée des produits accessibles aux
frontaliers. En revanche, les écarts de prélèvements entre États
européens laissent supposer des écarts de compétitivité fiscale
considérables dont tous les effets restent à élucider -
v.infra.
2. La concurrence fiscale est déjà vive en Europe
Parmi les difficultés majeures de tout travail sur la
concurrence fiscale figure celle d'établir des indicateurs fiables
révélant l'existence de tels phénomènes. Ce problème, déjà
important lorsqu'il s'agit d'analyser les phénomènes ponctuels de
concurrence fiscale, devient considérable lorsqu'il s'agit de
raisonner sur de grands agrégats.
En ce sens, il est certes loisible d'observer, d'une part,
l'augmentation du taux de pression fiscale et d'autre part,
l'hétérogénéité des structures et des niveaux de prélèvements en
Europe.
Source : OCDE. Statistiques des recettes
publiques. 1997.
A partir de l'idée que la concurrence fiscale aurait du
se traduire par une baisse du taux de pression fiscale globale et
par une homogénéisation des niveaux et des structures de
prélèvements obligatoires, on pourrait en inférer que la
concurrence fiscale entre pays européens appartient seulement au
domaine du virtuel.
Une telle conclusion serait erronée. L'évolution et la situation
d'ensemble des prélèvements obligatoires en Europe n'autorisent pas
en soi à conclure à l'inexistence de la concurrence fiscale entre
pays européens. En revanche, les exemples abondent de pratiques
fiscales concurrentielles.
Les phénomènes de concurrence fiscale ne peuvent être correctement
mesurés qu'à partir de données fines. Toute référence trop globale
risque en effet d'être trompeuse. La seule considération
d'indicateurs globaux ne renseigne que peu sur la composante
fiscale des décisions des agents économiques qui ne dépendent pas
des taux moyens apparents de prélèvements mais des taux marginaux
effectifs qu'ils supportent.
En outre, la comparaison des différentes structures nationales de
prélèvements en fonction de leur nature, si elle a le mérite de la
simplicité, ne reflète pas en soi l'incidence économique de ces
prélèvements.
Mais, pour s'en tenir dans un premier temps aux grandes
caractéristiques des systèmes fiscaux européens qu'on vient de
mentionner, il convient de dissiper les interprétations erronées
qu'on pourrait en donner.
Les écarts de fiscalité en Europe, plutôt que de traduire
l'absence de concurrence fiscale entre Etats, pourraient bien être
le résultat d'une compétition sourde et, en tout cas, manifestent
l'existence d'une hiérarchie des performances des Etats en matière
de compétitivité fiscale.
La hausse tendancielle de la pression fiscale en Europe qui
concerne des données très agrégées a été très variable selon les
États. Forte en France, elle a été beaucoup plus mesurée en
Allemagne ou au Royaume-Uni par exemple. Si l'on ne peut établir
que dans ces pays la maîtrise de la dérive des prélèvements
obligatoires serait le reflet de pratiques fiscales
concurrentielles, une telle hypothèse mérite d'être posée et
soigneusement étudiée.
Le maintien d'une certaine hétérogéïté des systèmes fiscaux en
Europe ne peut quant à lui servir de démonstration à l'absence de
concurrence fiscale.
Sans doute, de la même manière que pour l'évolution de la pression
fiscale globale, il paraît difficile de conclure sans plus d'examen
que les écarts de niveau constatés entre États ou ceux concernant
la structure des prélèvements obligatoires résulteraient de
stratégies gouvernementales axées autour de la recherche d'un
avantage concurrentiel dans le domaine fiscal.
Pour autant, il serait pour le moins paradoxal de fonder sur la
diversité des niveaux et modes de prélèvements le diagnostic d'une
absence de concurrence fiscale. On est naturellement plus enclins à
y voir le résultat d'une telle concurrence même si d'autres
facteurs peuvent jouer.
On peut probablement tirer du constat de l'hétérogénéité fiscale
en Europe une autre conclusion. Si hétérogénéité fiscale il y a, il
est assez probable que certains "se débrouillent " mieux que
d'autres, ce qui pourrait inciter les États les moins performants à
s'ajuster.
Ces développements soulignent tout l'intérêt d'une tentative de
typologie des États en fonction de la compétitivité de leurs
systèmes fiscaux.
Il convient sans doute de mesurer plus finement les performances
divergentes de chacun sous cet angle. La probabilité d'écarts
significatifs semble importante compte tenu de la variété des
systèmes fiscaux en Europe et des phénomènes de concurrence fiscale
déjà observables. Ils pourraient augurer d'une recrudescence des
tensions fiscales entre États européens.
En toute hypothèse, ces écarts sont l'expression d'une diversité
des situations d'ores et déjà acquises par les différents États sur
l'échelle de la compétitivité fiscale qui, au fond, est l'objectif
pratique de la concurrence fiscale.
Les phénomènes ponctuels de concurrence fiscale entre Etats
européens d'ores et déjà observables ne doivent d'ailleurs pas être
minimisés.
Ainsi que mentionné plus haut, leur repérage n'est certes pas
aisé. Une partie des travaux en cours dans les enceintes
internationales qui se consacrent à ce sujet consiste d'ailleurs à
forger des indicateurs plus fiables. L'étude jointe comporte une
illustration des difficultés d'appréhension du phénomène. Elle
relève en effet que l'un des domaines dans lesquels la concurrence
fiscale s'est exercée avec le plus de virulence est celui de
l'impôt sur les sociétés. A l'appui de cette observation elle fait
valoir la convergence des taux statutaires d'impôt sur les
sociétés. Pourtant, elle souligne plus loin le maintien d'une
grande hétérogénéité des systèmes de taxation des bénéfices des
entreprises en Europe qui résulte de la variété des règles
utilisées pour définir l'assiette du prélèvement ce qui, pour les
auteurs, est plutôt le signe de l'absence de phénomène de
concurrence fiscale. Il y a là une contradiction. Mais, celle-ci
semble seulement apparente.
Il suffit pour la résoudre d'éviter une vision trop restrictive
des phénomènes de concurrence fiscale en Europe.
Il faut considérer la fiscalité comme un élément, parmi d'autres,
de la position concurrentielle des différentes économies
européennes. Plutôt que de se pencher sur les évolutions des
différents systèmes fiscaux qui peuvent sans doute traduire la
réponse donnée par les gouvernements à la pression concurrentielle
des partenaires, il est possible, pour appréhender l'intensité de
la concurrence fiscale et la position des différents Etats au
regard de ce critère, de s'en tenir à la comparaison des niveaux de
pression fiscale s'exerçant sur chacune des bases taxables. Dans
une telle optique, le maintien d'importants écarts de prélèvement
sur les bénéfices des entreprises ne traduit plus l'absence de
concurrence fiscale mais la diversité des positions
concurrentielles occupées par les Etats européens au regard de
cette catégorie de prélèvements.
A partir de cette "grille de lecture", les développements
consacrés par l'étude ici présentée à l'impôt sur les sociétés, à
la fiscalité des produits de l'épargne mais aussi aux charges
salariales révèlent d'une part, l'existence de positions
concurrentielles très disparates au regard du critère de la charge
associée à chacun de ces prélèvements et, d'autre part, mais pour
certains impôts seulement -en particulier l'imposition des revenus
de l'épargne- une tendance au mimétisme fiscal.
Ces observations qui concernent les régimes généraux des
impositions étudiées se doublent du constat d'une multiplication de
régimes spéciaux apportant des dérogations aux règles générales.
Celles-ci sont souvent appliquées cas par cas si bien qu'il est
difficile d'en faire un recensement exhaustif qui, seul,
permettrait de mesurer concrètement leur contribution à la
concurrence fiscale entre Etats européens. Mais leur foisonnement
est à lui seul l'indice d'une vraie bataille fiscale livrée pour
attirer capitaux, activités et emplois.
B. LES ÉCUEILS D'UNE MEILLEURE MAÎTRISE DE LA CONCURRENCE FISCALE
Les questions posées par la maîtrise de la concurrence fiscale sont d'un point de vue doctrinal extrêmement ardues. Sous un angle plus pratique, elles sont, en l'état de la construction européenne, quasiment insolubles.
1. Les problèmes de principe posés par la maîtrise de la concurrence fiscale en Europe
a) La question de la souveraineté fiscale
La détermination des règles fiscales appartient sans
conteste à un domaine régalien par excellence. Il s' agit, en
principe, de l'une des expressions majeures de la souveraineté
nationale. Sa libre expression peut donc légitimement déboucher sur
des règles fiscales pouvant paraître appartenir à la catégorie des
pratiques de concurrence fiscale. En sens inverse, elle est
susceptible d'être étroitement déterminée, voire entravée, par la
concurrence fiscale exercée par les tiers. En bref, la coexistence
des souverainetés fiscales, érigée en principe, est susceptible de
produire une concurrence fiscale supprimant progressivement toute
souveraineté.
Ce risque, globalement théorique, est toutefois important et très
concret s'agissant des prélèvements sur les facteurs mobiles (impôt
sur les sociétés, taxation des produits de l'épargne, ...).
Pour ces catégories d'imposition au moins, un choix doit alors
être effectué entre le maintien absolu des souverainetés nationales
et donc l'acceptation des conséquences d'une éventuelle concurrence
fiscale et des atténuations apportées aux souverainetés nationales
qui consistent à adopter des règles internationales plus ou moins
ambitieuses, c'est-à-dire encadrant plus ou moins étroitement
l'exercice de la souveraineté fiscale.
b) La question de la portée des règles internationales
En soi, l'édiction de règles internationales n'est
d'ailleurs pas incompatible avec la préservation des souverainetés
fiscales.
Mais, deux conditions s'imposent pour que cette compatibilité de
principe perdure en pratique. Il faut, d'une part, que
l'application de ces règles à un Etat résulte de sa décision
propre, et, d'autre part, que ces règles ménagent jusqu'à un
certain point sa capacité à moduler ses décisions fiscales.
Cette dernière condition renvoie à la question de la portée des
règles internationales adoptées dans le domaine fiscal.
L'étude jointe rend bien compte des évolutions doctrinales qui
sont intervenues à ce sujet au cours des années 90 à l'occasion des
négociations conduites en Europe sur la question de la concurrence
fiscale.
A l'origine, et le rapport Ruding de 1992 s'inscrivait dans cette
démarche, ces négociations visaient à déboucher sur une
harmonisation des règles fiscales la plus complète possible.
Les blocages rencontrés ont incité la Commission européenne à
privilégier une orientation plus modeste qui devait déboucher sur
le "Code de bonne conduite". Avec lui, il n'est plus question
d'établir des règles uniformes contraignantes mais, s'inspirant du
concept de "concurrence loyale", d'éliminer les pratiques de
concurrence fiscale les plus excessives.
Une telle démarche a, théoriquement, des mérites importants. Elle
est logique avec le principe de non-discrimination qui est un
complément essentiel au fonctionnement harmonieux du Marché unique.
Elle préserve, en pratique, un espace pour le libre exercice de la
souveraineté fiscale des Etats tout en prohibant la "licence"
fiscale. Elle respecte ainsi pleinement le principe de subsidiarité
qui fonde la construction européenne.
Néanmoins, il est difficile de voir en elle la solution qui
permettrait de maîtriser la concurrence fiscale entre Etats
européens. Limitée à l'imposition des bénéfices des entreprises,
elle repose sur des concepts qui demeurent vagues et n'est assortie
d'aucune sanction.
c) L'Europe n'est pas seule
La maîtrise de la concurrence fiscale en Europe, à la
supposer achevée, poserait la question de la compatibilité de ses
modalités avec les règles fiscales en vigueur dans le reste du
monde.
A cet égard, même en tenant acquise la capacité de régler les
problèmes posés par les paradis fiscaux ou zones off-shore -qui,
d'ailleurs, existent aussi en Europe-, il serait illusoire
d'imaginer que leur seule suppression suffirait à éliminer les
risques de "détournements de trafic" pour des motifs fiscaux.
On en conclut à la nécessité de lier le processus des négociations
entre Etats européens avec celui engagé dans les enceintes
internationales comme l'Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE).
2. La complète maîtrise des problèmes de concurrence fiscale est hors de portée compte tenu de l'état actuel de la construction européenne
Les traités successifs qui constituent les actes
fondateurs de l'Union européenne ayant toujours pris soin de
préserver la souveraineté fiscale des Etats membres, le droit
communautaire fiscal ne peut se former que sur la base de
l'unanimité. L'accord de chaque Etat est donc requis dans le
domaine fiscal. Cette procédure est en soi évidemment peu propice à
l'adoption de réglementations harmonisées.
L'histoire du processus européen de maîtrise de la concurrence
fiscale dont on a donné un exemple, avec les projets relatifs à
l'impôt sur les sociétés, l'illustre assez.
Cet obstacle de principe s'inscrit, rappelons-le, dans un contexte
pratique où les intérêts des différents Etats membres sont
divergents. L'occasion se présente de le vérifier au moment même de
la rédaction de ce rapport avec les difficultés d'adoption de la
proposition de directive visant à garantir un minimum d'imposition
effective des revenus de l'épargne2(*).
Il paraît réaliste de tenir compte de cette situation et, sans
renoncer à infléchir la position des partenaires en intervenant au
besoin dans des domaines où la règle majoritaire prévaut, de
s'attacher à démontrer sa propre compétitivité fiscale plutôt que
de se reposer sur l'illusion d'une utopie fiscale
européenne.
C. LA SITUATION DE LA FRANCE AU REGARD DE LA CONCURRENCE FISCALE APPARAÎT GLOBALEMENT MAUVAISE
L'étude qu'on présente ici procède à une analyse
détaillée et successive des grandes catégories de prélèvements que
sont l'impôt sur les sociétés (chapitre II), les cotisations
sociales (chapitre III), l'impôt sur le revenu
(chapitre IV) et la TVA et les droits d'accises
(chapitre V).
Cette méthode analytique dont il convient de saluer la minutie
débouche sur des enseignements précieux.
Toutefois, elle ne peut rendre compte à elle seule de façon
exhaustive de la réalité de la concurrence fiscale.
L'une des lacunes de l'étude, inévitable compte tenu de l'extrême
dispersion des prélèvements en question, vient du défaut de prise
en compte de la fiscalité locale. Or, celle-ci revêt une grande
importance en France si bien que les diagnostics qu'on peut établir
sur l'imposition des entreprises ou celle des ménages ont toutes
chances d'être tronqués si l'on ne prend en compte ni la taxe
professionnelle ni la taxe d'habitation dont le nombre de
redevables est d'ores et déjà supérieur à celui des foyers fiscaux
supportant effectivement l'impôt sur le revenu.
Une seconde faiblesse de l'étude, également compréhensible compte
tenu des difficultés de l'entreprise, est, malgré les efforts
accomplis en ce sens, de ne pas toujours parvenir à présenter un
bilan complet des prélèvements sur chacune des bases taxables ou
effectuées à raison des différentes opérations imposées. Il
conviendra à l'avenir de déployer des efforts supplémentaires afin
de mieux appréhender les effets d'empilement des prélèvements sur
la matière fiscalisée.
Ce complément d'analyse associé à une synthèse par pays -et non
plus impôt par impôt- permettrait sans doute de dissiper le
paradoxe fréquemment relevé au fil de l'étude selon lequel notre
pays apparaît comme l'un de ceux où la pression fiscale est la plus
élevée en Europe -v. tableau ci-dessus- en occupant, impôt par
impôt, une position souvent moyenne au regard de cet indicateur.
Cette situation n'est d'ailleurs pas vraiment suprenante, car elle
ne fait que traduire l'absence de choix stratégiques en politique
fiscale des gouvernements successifs, qui ont cumulativement fait
usage de toutes les assiettes fiscales concevables, en application
de raisonnements en général plus politiques ou budgétaires
qu'économiques .
|
Prélèvements obligatoires au sens strict |
|
|
Etats-Unis |
27,9 |
|
Japon |
28,5 |
|
Portugal |
33,4 |
|
Espagne |
33,7 |
|
Royaume-Uni |
35,1 |
|
Canada |
37,2 |
|
Allemagne |
38,2 |
|
Grèce |
41,4 |
|
Union européenne |
42,4 |
|
Italie |
43,5 |
|
Pays Bas |
43,9 |
|
Autriche |
44,1 |
|
France |
45,7 |
|
Belgique |
46,6 |
|
Finlande |
48,8 |
|
Danemark |
51,9 |
|
Suède |
51,9 |
|
Source : OCDE |
|
Note : les chiffres sont ceux de 1995 pour la
Grèce, le Japon, les Etats-Unis et le Canada. Pour le Royaume-Uni
et l'UE, données Eurostat
Dans ces conditions, les conclusions que l'on tirerait de l'étude
sur la situation relative de la France apparaîtraient sans doute
globalement moins rassurantes.
Le niveau des prélèvements obligatoires est, de fait, en
France, particulièrement préoccupant au regard de la compétitivité
fiscale et place notre pays en mauvaise situation pour affronter
une recrudescence éventuelle de la concurrence fiscale.
Cette situation se vérifie dans le domaine des impôts
indirects où, avec le Danemark, la Suède, la Finlande, la
Belgique, l'Autriche et l'Italie, la France est parmi les pays qui
taxent le plus la consommation.
Evolution des taux de TVA normaux entre 1990 et 1998
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1998 |
|
|
Allemagne |
14 |
14 |
14 |
15 |
15 |
15 |
15 |
16 |
|
Autriche |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
|
Belgique |
19 |
19 |
19,5 |
19,5 |
20,5 |
20,5 |
21 |
21 |
|
Danemark |
22 |
22 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
|
Espagne |
12 |
12 |
13(1)/15(2) |
15 |
15 |
16 |
16 |
16 |
|
France |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
20,6 |
20,6 |
20,6 |
|
Finlande |
- |
- |
- |
- |
22 |
22 |
22 |
22 |
|
Grèce |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
|
Irlande |
23 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
|
Italie |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
20 |
|
Luxembourg |
12 |
12 |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
715 |
|
Pays-Bas |
18,5 |
18,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Portugal |
17 |
16 |
16 |
16 |
16 |
17 |
17 |
17 |
|
Royaume-Uni |
15 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Suède |
23,46 |
23,46 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
Source : Commission européenne. European Tax
Handbook, IBFD publication 1998
(1) A partir du 1er janvier 1992
(2) A partir du 1er août 1992
Mais, on le vérifie surtout dans le domaine des impôts directs
et des prélèvements sociaux.
En matière d'impôt sur les sociétés, c'est-à-dire sans même
prendre en compte l'imposition des entreprises à la taxe
professionnelle qui dégraderait encore la performance française ni
les régimes spéciaux plus développés dans des pays apparemment
moins bien classés comme les Pays-Bas, le tableau ci-dessous montre
l'importance relative des contraintes fiscales sur les
investissements des entreprises en France.
Taux de rendement avant impôt requis pour un rendement
net de 5 % :
investissements intérieurs
(En %)
|
Mode de financement |
Actifs |
|||||
|
Auto-financement |
Augmentation de capital |
Endettement |
Machines |
Bâtiments |
Stocks |
|
|
Allemagne |
6,83 |
3,42 |
3,33 |
3,17 |
7,24 |
7,50 |
|
Autriche |
6,75 |
6,75 |
4,50 |
5,58 |
6,09 |
6,67 |
|
Belgique |
5,38 |
5,38 |
2,88 |
2,53 |
5,93 |
7,18 |
|
Danemark |
6,54 |
6,54 |
4,37 |
5,18 |
6,15 |
6,67 |
|
Espagne |
6,82 |
4,93 |
4,51 |
5,22 |
6,34 |
6,53 |
|
France |
6,65 |
4,39 |
4,54 |
4,91 |
6,01 |
7,04 |
|
Finlande |
6,13 |
4,44 |
4,44 |
4,95 |
5,57 |
6,07 |
|
Irlande |
6,34 |
6,09 |
4,31 |
5,01 |
5,96 |
6,50 |
|
Italie |
6,91 |
4,40 |
4,40 |
5,43 |
5,74 |
6,62 |
|
Luxembourg |
6,34 |
6,34 |
4,40 |
5,14 |
5,94 |
6,47 |
|
Pays-Bas |
7,06 |
7,06 |
4,76 |
6,09 |
6,14 |
6,75 |
|
Portugal |
6,64 |
5,11 |
4,22 |
5,04 |
5,84 |
6,75 |
|
Royaume-Uni |
6,36 |
5,11 |
4,49 |
5,18 |
5,77 |
6,25 |
|
Suède |
6,15 |
6,15 |
4,46 |
5,11 |
5,80 |
6,26 |
|
Moyenne |
6,49 |
5,44 |
4,26 |
4,90 |
6,04 |
6,66 |
Calcul des auteurs (législation 1998)
Les taux d'imposition sur les revenus des actionnaires
(dividendes, intérêts et plus-values) sont supposés nuls ainsi que
le taux d'inflation. On suppose pour les colonnes 4, 5 et 6,
c'est-à-dire pour chaque type d'actifs, que l'entreprise finance
son investissement par autofinancement (55 %), par
augmentation de capital (10 %) et par endettement (35 %).
De même, pour chaque mode de financement, colonnes 1, 2 et 3,
on suppose que l'investissement réalisé est constitué pour
50 % de bâtiments, pour 28 % de machines et 22 % de
stocks.
Lecture : si une société française investit en France, pour
qu'elle soit en mesure d'assurer à ses investisseurs français un
taux de rendement après IS de 5 %, il faut qu'elle obtienne un
taux de rendement avant impôt de 6,65 %, lorsque la filiale
est financée sur les bénéfices non distribués de la société-mère,
un taux de 4,39 % dans le cas d'une augmentation de capital et
un taux de 4,54 % dans le cas où l'investissement est financé
par endettement.
Ce tableau ne peut bien entendu tenir compte des réformes en cours
dans plusieurs pays, en particulier en Allemagne, et qui
détérioreront encore la situation relative de la France, au moment
où le gouvernement s'apprête à réaffecter à d'autres usages la
surtaxe " exceptionnelle et temporaire " à l'impôt sur
les sociétés.
En matière de cotisations sociales, le tableau ci-après
rend compte de l'exceptionnel dynamisme des prélèvements en
France.
Evolution des cotisations employeurs et salariés de
1970 à 1995
dans les 15 pays de l'UE
(En % du PIB)
|
Cotisations employeurs |
Cotisations salariés |
|||||
|
70-80 |
80-88 |
90-96 |
70--80 |
80-88 |
90-96 |
|
|
Belgique |
+ 2,5 |
+1 |
- 0,2 |
+ 0,6 |
+ 1 |
0 |
|
Danemark |
- 0,1 |
- 0,2 |
- 0 |
- 0,7 |
+ 0,6 |
+ 0,1 |
|
Espagne |
+ 4 |
- 0,2 |
- 0,1 |
+ 1,3 |
- 0,7 |
- 0,1 |
|
France |
+ 2,6 |
+ 0,1 |
+ 0,3 |
+ 2,2 |
+ 1 |
+ 0,1 |
|
Grèce |
+ 0,7 |
+ 1,1 |
+ 0,4 |
+ 1 |
+ 0,6 |
+ 0,9 |
|
Irlande |
+ 1,8 |
+ 0,3 |
- 0,3 |
+ 0,4 |
+ 0,5 |
- 0,3 |
|
Italie |
+ 0,7 |
+ 0,1 |
+ 1,1 |
+ 0,1 |
+ 0,3 |
+ 0,4 |
|
Luxembourg |
+ 2 |
- 0,8 |
- 0,3 |
+ 1,3 |
- 0,2 |
+ 0,2 |
|
Pays-Bas |
+ 2 |
- 0,1 |
- 0,4 |
+ 1,4 |
+ 1,9 |
+ 0,5 |
|
Portugal |
+ 1,7 |
+ 0,6 |
+ 0 |
+ 0,9 |
+ 0 |
+ 0,2 |
|
Allemagne |
+ 1,9 |
+ 0,1 |
- 0,8 |
+ 1,3 |
+ 0,2 |
+ 0,8 |
|
Royaume-Uni |
+ 0,9 |
+ 0,1 |
- 0,2 |
+ 0 |
+ 0,8 |
+ 0,2 |
Source : OFCE et CEPII (pour la période
1980-1988) et OCDE (pour la période 1990-1996)
Ce dynamisme s'inscrit dans un contexte où les cotisations
sociales sont les plus élevées
d'Europe.
Cotisations sociales dans les 15 pays de l'Union européenne
(En % du PIB)
|
1990 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
|
France |
19,3 |
19,6 |
19,1 |
19,3 |
19,7 |
|
Pays-Bas |
16,7 |
18,1 |
18,4 |
18,3 |
17,1 |
|
Suède |
15,1 |
13,7 |
13,8 |
14,4 |
15 |
|
Belgique |
14,8 |
15,8 |
15,3 |
15,2 |
14,9 |
|
Allemagne |
13,7 |
15,1 |
15,3 |
15,5 |
15,5 |
|
Autriche |
13,5 |
14,8 |
15,2 |
15,3 |
15,3 |
|
Italie |
12,9 |
13,8 |
13 |
13,1 |
14,8 |
|
Espagne |
12,1 |
13,1 |
13 |
12,3 |
12,1 |
|
Luxembourg |
11,8 |
12,3 |
11,8 |
11,8 |
11,9 |
|
Moyenne UE |
11,5 |
12,2 |
12,1 |
12,2 |
12,2 |
|
Grèce |
11,2 |
12,3 |
12,4 |
12,6 |
12,4 |
|
Finlande |
9,9 |
12 |
12,6 |
12,7 |
12,4 |
|
Portugal |
8,7 |
8,7 |
8,9 |
9,4 |
9 |
|
Royaume-Uni |
6,2 |
6 |
6,2 |
6,3 |
6,2 |
|
Irlande |
5,2 |
5,4 |
5,2 |
4,9 |
4,5 |
|
Danemark |
1,5 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
Source : OCDE (1998)
Sans doute faut-il tenir compte pour apprécier les prélèvements
sur les actifs du niveau de l'imposition des revenus. Le tableau
ci-après démontre que le produit de l'impôt sur le revenu dans le
PIB est relativement en France, même si cette proportion est en
croissance sensible.