La concurrence fiscale en Europe : une contribution au
débat
MARINI (Philippe), Rapporteur général
Document
fourni par le Sénat
RAPPORT D'INFORMATION 483 (98-99) - COMMISSION DES
FINANCES
Table des matières
N° 483
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juin
1999
Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 juillet 1999
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la concurrence fiscale en Europe,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur
Rapporteur général
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
|
Impôts et taxes - Union européenne. |
Le présent rapport a pour objectif d'alimenter la
réflexion et le débat sur les questions posées par la concurrence
fiscale en Europe.
Il rend compte des conclusions d'une étude commandée par la
commission des finances du Sénat à l'Observatoire français des
conjonctures économiques (OFCE).
Il s'agissait d'identifier plus précisément les aspérités
associées à un état paradoxal de la construction européenne.
Celui-ci est en effet caractérisé par une intégration de plus en
plus complète des marchés (biens, services, capitaux), par les
progrès réalisés dans le domaine des libertés d'aller et de venir
(libertés d'établissement, de circulation, ...), par une
unification monétaire très largement accomplie mais aussi par une
harmonisation fiscale si limitée que des phénomènes de concurrence
fiscale ont tout lieu d'être redoutés.
Le cahier des charges imposé à l'OFCE et qui a fait l'objet d'un
suivi attentif demandait donc à l'institut :
- de préciser la situation et l'évolution de la fiscalité et des
prélèvements obligatoires dans l'Union européenne ;
- d'évaluer les effets des écarts de taxation sur les marchés des
biens, des capitaux et du travail ;
- d'explorer les voies d'harmonisation envisageables.
L'étude ici présentée, et qui n'engage ni l'OFCE ni la commission
des finances du Sénat, répond très largement aux questions posées,
ce dont il faut vivement féliciter ses auteurs.
Par son ampleur, par la complexité technique des sujets qui y sont
abordés, elle représente un document dont les précieux
enseignements appellent approfondissements et prolongements.
La commission des finances du Sénat s'emploiera à faire progresser
la réflexion en la matière, indispensable effort pour éclairer un
sujet qui, pour être économique et technique, n'en est pas moins
avant tout politique et risque d'échapper aux Parlements nationaux,
compte tenu de l'équilibre institutionnel - on est tenté d'écrire
le déséquilibre institutionnel- qui caractérise le fonctionnement
actuel de l'Union européenne.
Selon l'étude ici présentée, l'Union économique et
monétaire recèlerait un potentiel dangereux de concurrence fiscale
entre les Etats membres mais ce diagnostic concernerait davantage
le champ du possible que celui de l'expérience, les auteurs
insistant sur le caractère globalement restreint des phénomènes de
concurrence fiscale observés jusqu'à présent.
Ce diagnostic appelle quelques nuances de précision et de
complément qui constituent autant de témoignages des difficultés
d'appréhension des phénomènes de concurrence
fiscale.
L'Union économique et monétaire accroîtrait le risque d'une concurrence fiscale entre les États en Europe. Celle-ci présenterait des dangers de toutes sortes.
A. UN RISQUE ACCRU DE CONCURRENCE FISCALE ENTRE LES ÉTATS
Les risques de concurrence fiscale entre États européens
identifiés dès la fin des années 80 se sont encore accrus du fait
de l'adoption de l'euro.
L'étude rappelle que la constitution du marché unique européen
programmé pour le 1er janvier 1993 mais effectif
dès 1990 pour les mouvements de facteurs, de capitaux en
particulier, avait déjà suscité de nombreuses inquiétudes portant
sur ses effets sur les systèmes fiscaux nationaux.
L'on supposait notamment que la liberté des flux de richesse et
des mouvements de population exercerait une pression à la
convergence spontanée ou à l'harmonisation négociée des systèmes de
prélèvement réduisant beaucoup l'hétérogénéité des systèmes
nationaux de prélèvements. Celle-ci ne résisterait pas aux risques
de détournement de trafic dont la perspective pouvait constituer à
son tour un puissant ferment de concurrence fiscale.
Selon l'étude, si ces craintes apparaissent rétrospectivement
avoir été excessives, l'union monétaire et ses conditions de
réalisation - le Pacte de stabilité et de croissance- sont
susceptibles de constituer pour l'avenir un accélérateur de
concurrence fiscale.
L'adoption de la monnaie unique prive les gouvernements du
contrôle de la politique monétaire et de change qui étaient deux
instruments majeurs d'ajustement économique via leurs effets
supposés sur la compétitivité. Dans ces conditions, la fiscalité
reste le seul instrument directement accessible aux gouvernements
pour améliorer l'attractivité et la compétitivité de leur
territoire économique national.
Le Pacte de stabilité et de croissance renforcerait en outre la
probabilité d'un usage concurrentiel de la fiscalité. Le coût en
déficit public -strictement réglementé par le Pacte- d'une
politique de relance budgétaire serait atténué en cas d'une baisse
des impôts grâce aux détournements d'assiette taxable qu'elle
susciterait par rapport à l'hypothèse contraire d'une augmentation
de la dépense publique.
Ces risques sont d'autant plus grands que l'Union européenne
réunit tous les attributs d'une zone de surenchères
fiscales.
La diversité des économies nationales y est accusée.
D'abord, se côtoient en Europe des petits pays très ouverts et des
grands pays relativement moins dépendants de l'extérieur. Or, les
modèles théoriques ainsi que l'expérience pratique démontrent que
les premiers sont naturellement plus tentés de manipuler les
prélèvements aux fins d'attirer des facteurs qui leur font
défaut.
Ensuite, les pays européens se situent très différemment sur
l'échelle des préférences publiques ce dont témoignent les niveaux
très disparates des dépenses publiques dans les différents Etats de
l'Union.
Dépenses totales des administrations publiques
(En % du PIB nominal)
|
1997 |
|
|
Suède |
62,3 |
|
Danemark |
56,4 |
|
France |
54,2 |
|
Finlande |
54,1 |
|
Belgique |
51,7 |
|
Italie |
50,6 |
|
Autriche |
49,8 |
|
Zone euro |
49,3 |
|
Pays-Bas |
48,7 |
|
Allemagne |
47,9 |
|
Portugal |
43,9 |
|
Grèce |
42,9 |
|
Espagne |
42,2 |
|
Royaume-Uni |
41,0 |
|
Irlande |
34,7 |
Source : OCDE. Perspectives économiques de
l'OCDE. Décembre 1998.
Les pays dans lesquels la place des dépenses publiques dans le PIB
est relativement importante sont " ipso facto "
ceux dans lesquels les marges de manoeuvre sont les plus
réduites.
Enfin, l'Union européenne qui repose sur le principe si nécessaire
de subsidiarité ne comporte en matière fiscale aucun mécanisme
susceptible de passer outre la volonté d'un des Etats-membres.
Ainsi l'accroissement des risques de concurrence fiscale entre
Etats du fait de l'approfondissement de l'Union européenne n'a pas
trouvé de correctif institutionnel. Les règles européennes
d'adoption de mesures fiscales demeurent en effet soumises à la
condition d'unanimité, reflet d'un respect absolu du principe de
souveraineté nationale dans le domaine de la
fiscalité.
B. UNE CONCURRENCE FISCALE DANGEREUSE :
Globalement, l'étude ne relève pas de phénomènes accusés
de concurrence fiscale observables en Europe à ce stade. Selon
elle, " le Marché unique ne semble pas avoir eu de
conséquences majeures sur la concurrence
fiscale.... ".
Elle mentionne toutefois deux exceptions : la fiscalité des
placements financiers des ménages pour laquelle elle juge que le
" moins-disant " fiscal a été la règle pendant
plusieurs années et la fiscalité directe des sociétés dont les taux
statutaires ont eu tendance à converger à la baisse.
Mais elle identifie les dangers que ferait naître une
intensification de la concurrence fiscale.
Le premier d'entre eux réside dans l'atténuation qui en
résulterait de la souveraineté réelle des Etats-membres . Dès
lors que la fiscalité est un objet et un instrument de la
concurrence entre Etats, la libre détermination par chaque Etat de
son niveau et de sa structure de prélèvements obligatoires risque
d'en être profondément affectée. La concurrence fiscale qui repose
sur le respect absolu du principe de souveraineté est ainsi
susceptible de déboucher sur une remise en cause de ce même
principe. La question est alors de déterminer quels Etats sont les
mieux à même de défendre leurs prérogatives nationales et quels
sont ceux qui sont les plus vulnérables.
Pendant de ce premier danger, celui d'une perte de capacité à
financer les fonctions collectives par assèchement des recettes
publiques en constitue un deuxième. La concurrence fiscale est
susceptible de provoquer des enchaînements tels que les dépenses
publiques ne seraient plus finançables par l'impôt ou les
cotisations sociales. Dans cet engrenage non-coopératif, les Etats
les plus lourdement endettés partent avec un handicap puisque leur
capacité à trouver dans l'emprunt un mode de financement alternatif
à l'impôt est réduite. On observera que la concurrence fiscale, si
elle devait se traduire par un endettement public supplémentaire,
pourrait avoir des effets négatifs sur l'évolution des conditions
monétaires dans la zone euro. Ce danger est toutefois largement
sous contrôle du fait des règles du Pacte de stabilité et de
croissance.
En vérité, un troisième danger qui résulterait d'une
intensification de la concurrence fiscale paraît de nature à
limiter celui qu'on vient de mentionner. Il s'agit du risque de
voir les systèmes fiscaux nationaux se déformer aux dépens des
bases économiques les moins mobiles. Dès lors que l'objectif
des pratiques fiscales concurrentielles est d'attirer des
richesses, la tentation est grande de compenser les pertes de
recettes fiscales résultant des allégements de l'imposition des
facteurs les plus mobiles en accroissant celle des facteurs plus
" sédentaires ". Cette recomposition des systèmes fiscaux
est susceptible de poser des problèmes d'équité des systèmes
fiscaux. Il en va ainsi au regard de l'équité horizontale puisque
des contribuables ayant des revenus comparables peuvent supporter
des prélèvements différents selon l'origine de ces revenus. Il en
va également ainsi au regard de l'équité verticale puisque
l'inégale taxation des revenus selon leur origine est susceptible
de déboucher sur une taxation plus lourde des contribuable les
moins bien dotés.
A ce sujet, l'étude mentionne certains travaux aux termes desquels
entre 1981 et 1995 le taux effectif d'imposition des revenus de
l'épargne dans l'Union européenne aurait diminué de 10 % en moyenne
alors que la taxation du travail augmentait de 7 %. Ces
travaux s'inscrivent dans une perspective identique à celle
soutenue par le commissaire européen en charge des affaires
fiscales, M. Mario Monti lors de son audition le 2 octobre
1997 par la commission des finances du Sénat. Celui-ci avait alors
indiqué qu'entre 1981 et 1995, le taux implicite de prélèvement sur
le facteur immobile qu'est le travail avait crû de 34,9 à 42 %,
tandis que ce même taux était passé, pour les autres facteurs, de
45,5 à 35 %. Il avait attribué 4 points du taux de chômage
européen, qui s'élevait alors à 10,6 % à ce phénomène de distorsion
fiscale. 1(*)
Les effets économiques de la concurrence fiscale font ressortir
une dernière catégorie de dangers. La concurrence fiscale est
susceptible de perturber l'allocation des ressources d'au moins
deux façons.
D'abord, en faussant les prix et les coûts, elle peut favoriser le
développement artificiel d'activités économiquement non justifiées
au détriment de projets qui, eux, le seraient. A l'origine de
distorsions de concurrence, la compétition fiscale est susceptible
d'exercer les mêmes perturbations que n'importe quelle
subvention.
Ensuite, et c'est l'optique privilégiée dans les propos rapportés
plus haut, ses effets sur la répartition effective des revenus
peuvent être de nature à pénaliser les revenus les plus utiles à la
croissance - les revenus consommés - au profit des ree.s
thésaurisés.
L'étude jointe, du fait de son caractère novateur et de
la richesse de ses développements, pourrait sembler à un lecteur
trop pressé comporter quelques ambiguïtés. Une sorte de paradoxe
pourrait en ressortir, la concurrence fiscale étant présentée tout
à la fois, comme seulement virtuelle et extrêmement dangereuse.
La réalité est sans doute plus nuancée et la complexité du
phénomène mérite une approche plus précise.
Il reste alors à aborder la difficile question des prolongements
pratiques à apporter, autrement dit à envisager les modalités d'une
maîtrise de la concurrence fiscale.
A. POUR UN APPROFONDISSEMENT DE L'ANALYSE DES PHÉNOMÈNES DE CONCURRENCE FISCALE EN EUROPE
De même qu'il est probablement excessif de considérer que l'union monétaire change radicalement les données de la concurrence fiscale, il serait hâtif de conclure à partir de constats trop globaux ou mal compris que celle-ci est restée très limitée jusqu'à présent.
1. Les effets de l'adoption de l'euro sur la concurrence fiscale ne doivent pas être caricaturés
Sur un plan théorique, l'adoption de l'euro est sans
doute de nature à lever certains obstacles au développement de
pratiques concurrentielles dans le domaine fiscal. Elle peut
paraître supprimer deux facteurs d'inhibition de la concurrence
fiscale entre Etats européens :
le polycentrisme monétaire européen qui comportait le risque de
faire supporter un coût très élevé à un État tenté par la
concurrence fiscale soit que les autres dévaluent leur monnaie pour
contrer ses initiatives, soit que les déficits accumulés par lui
entraînent une pénalisation financière via une hausse des taux
d'intérêt ;
la situation dégradée des finances publiques (déficit + dettes)
supposée surmontée dans un contexte de croissance molle qui
supposait de particulières précautions.
En outre, l'adoption d'un signe monétaire unique favorise les
comparaisons de prix et, du même coup, ôte le masque monétaire -
l'illusion monétaire dans le jargon - derrière lequel pouvaient se
dissimuler les écarts de taxation.
Ces considérations générales restent à vérifier en
pratique. Il est sans doute plus tentant qu'avant l'euro
d'utiliser le levier fiscal à des fins compétitives mais il est
sûrement excessif de considérer qu'un tel levier puisse se
substituer à la dépréciation monétaire.
Le Pacte de stabilité et de croissance limite l'utilisation de la
politique budgétaire comme instrument de politique économique quel
que soit le levier utilisé - la fiscalité ou les dépenses
publiques. En outre, la situation des finances publiques en Europe
n'est pas telle que les gouvernements puissent à court terme
envisager sans précaution de recourir à l'arme fiscale.
Il est toutefois essentiel de prendre conscience qu'en union
monétaire les pays disposant de marges de manoeuvre budgétaires
acquièrent par là-même un avantage considérable au service de leur
compétitivité.
En effet, ils sont plus que les autres en mesure de se livrer à
des pratiques fiscales concurrentielles.
Enfin, les effets de la meilleure comparabilité des prix résultant
de l'adoption d'une monnaie unique ne peuvent être entièrement
établis tant que celle-ci n'aura pas reçu tous ses prolongements
pratiques. Ces effets sont sans doute potentiellement très
importants. Ils méritent à ce titre une analyse complémentaire. Il
serait erroné de les apprécier à travers les seuls impôts indirects
appliqués aux biens et services d'autant que le régime actuel de
TVA tend à neutraliser les distorsions associées aux écarts de
taxation à l'exception limitée des produits accessibles aux
frontaliers. En revanche, les écarts de prélèvements entre États
européens laissent supposer des écarts de compétitivité fiscale
considérables dont tous les effets restent à élucider -
v.infra.
2. La concurrence fiscale est déjà vive en Europe
Parmi les difficultés majeures de tout travail sur la
concurrence fiscale figure celle d'établir des indicateurs fiables
révélant l'existence de tels phénomènes. Ce problème, déjà
important lorsqu'il s'agit d'analyser les phénomènes ponctuels de
concurrence fiscale, devient considérable lorsqu'il s'agit de
raisonner sur de grands agrégats.
En ce sens, il est certes loisible d'observer, d'une part,
l'augmentation du taux de pression fiscale et d'autre part,
l'hétérogénéité des structures et des niveaux de prélèvements en
Europe.

Source : OCDE. Statistiques des recettes
publiques. 1997.
A partir de l'idée que la concurrence fiscale aurait du
se traduire par une baisse du taux de pression fiscale globale et
par une homogénéisation des niveaux et des structures de
prélèvements obligatoires, on pourrait en inférer que la
concurrence fiscale entre pays européens appartient seulement au
domaine du virtuel.
Une telle conclusion serait erronée. L'évolution et la situation
d'ensemble des prélèvements obligatoires en Europe n'autorisent pas
en soi à conclure à l'inexistence de la concurrence fiscale entre
pays européens. En revanche, les exemples abondent de pratiques
fiscales concurrentielles.
Les phénomènes de concurrence fiscale ne peuvent être correctement
mesurés qu'à partir de données fines. Toute référence trop globale
risque en effet d'être trompeuse. La seule considération
d'indicateurs globaux ne renseigne que peu sur la composante
fiscale des décisions des agents économiques qui ne dépendent pas
des taux moyens apparents de prélèvements mais des taux marginaux
effectifs qu'ils supportent.
En outre, la comparaison des différentes structures nationales de
prélèvements en fonction de leur nature, si elle a le mérite de la
simplicité, ne reflète pas en soi l'incidence économique de ces
prélèvements.
Mais, pour s'en tenir dans un premier temps aux grandes
caractéristiques des systèmes fiscaux européens qu'on vient de
mentionner, il convient de dissiper les interprétations erronées
qu'on pourrait en donner.
Les écarts de fiscalité en Europe, plutôt que de traduire
l'absence de concurrence fiscale entre Etats, pourraient bien être
le résultat d'une compétition sourde et, en tout cas, manifestent
l'existence d'une hiérarchie des performances des Etats en matière
de compétitivité fiscale.
La hausse tendancielle de la pression fiscale en Europe qui
concerne des données très agrégées a été très variable selon les
États. Forte en France, elle a été beaucoup plus mesurée en
Allemagne ou au Royaume-Uni par exemple. Si l'on ne peut établir
que dans ces pays la maîtrise de la dérive des prélèvements
obligatoires serait le reflet de pratiques fiscales
concurrentielles, une telle hypothèse mérite d'être posée et
soigneusement étudiée.
Le maintien d'une certaine hétérogéïté des systèmes fiscaux en
Europe ne peut quant à lui servir de démonstration à l'absence de
concurrence fiscale.
Sans doute, de la même manière que pour l'évolution de la pression
fiscale globale, il paraît difficile de conclure sans plus d'examen
que les écarts de niveau constatés entre États ou ceux concernant
la structure des prélèvements obligatoires résulteraient de
stratégies gouvernementales axées autour de la recherche d'un
avantage concurrentiel dans le domaine fiscal.
Pour autant, il serait pour le moins paradoxal de fonder sur la
diversité des niveaux et modes de prélèvements le diagnostic d'une
absence de concurrence fiscale. On est naturellement plus enclins à
y voir le résultat d'une telle concurrence même si d'autres
facteurs peuvent jouer.
On peut probablement tirer du constat de l'hétérogénéité fiscale
en Europe une autre conclusion. Si hétérogénéité fiscale il y a, il
est assez probable que certains "se débrouillent " mieux que
d'autres, ce qui pourrait inciter les États les moins performants à
s'ajuster.
Ces développements soulignent tout l'intérêt d'une tentative de
typologie des États en fonction de la compétitivité de leurs
systèmes fiscaux.
Il convient sans doute de mesurer plus finement les performances
divergentes de chacun sous cet angle. La probabilité d'écarts
significatifs semble importante compte tenu de la variété des
systèmes fiscaux en Europe et des phénomènes de concurrence fiscale
déjà observables. Ils pourraient augurer d'une recrudescence des
tensions fiscales entre États européens.
En toute hypothèse, ces écarts sont l'expression d'une diversité
des situations d'ores et déjà acquises par les différents États sur
l'échelle de la compétitivité fiscale qui, au fond, est l'objectif
pratique de la concurrence fiscale.
Les phénomènes ponctuels de concurrence fiscale entre Etats
européens d'ores et déjà observables ne doivent d'ailleurs pas être
minimisés.
Ainsi que mentionné plus haut, leur repérage n'est certes pas
aisé. Une partie des travaux en cours dans les enceintes
internationales qui se consacrent à ce sujet consiste d'ailleurs à
forger des indicateurs plus fiables. L'étude jointe comporte une
illustration des difficultés d'appréhension du phénomène. Elle
relève en effet que l'un des domaines dans lesquels la concurrence
fiscale s'est exercée avec le plus de virulence est celui de
l'impôt sur les sociétés. A l'appui de cette observation elle fait
valoir la convergence des taux statutaires d'impôt sur les
sociétés. Pourtant, elle souligne plus loin le maintien d'une
grande hétérogénéité des systèmes de taxation des bénéfices des
entreprises en Europe qui résulte de la variété des règles
utilisées pour définir l'assiette du prélèvement ce qui, pour les
auteurs, est plutôt le signe de l'absence de phénomène de
concurrence fiscale. Il y a là une contradiction. Mais, celle-ci
semble seulement apparente.
Il suffit pour la résoudre d'éviter une vision trop restrictive
des phénomènes de concurrence fiscale en Europe.
Il faut considérer la fiscalité comme un élément, parmi d'autres,
de la position concurrentielle des différentes économies
européennes. Plutôt que de se pencher sur les évolutions des
différents systèmes fiscaux qui peuvent sans doute traduire la
réponse donnée par les gouvernements à la pression concurrentielle
des partenaires, il est possible, pour appréhender l'intensité de
la concurrence fiscale et la position des différents Etats au
regard de ce critère, de s'en tenir à la comparaison des niveaux de
pression fiscale s'exerçant sur chacune des bases taxables. Dans
une telle optique, le maintien d'importants écarts de prélèvement
sur les bénéfices des entreprises ne traduit plus l'absence de
concurrence fiscale mais la diversité des positions
concurrentielles occupées par les Etats européens au regard de
cette catégorie de prélèvements.
A partir de cette "grille de lecture", les développements
consacrés par l'étude ici présentée à l'impôt sur les sociétés, à
la fiscalité des produits de l'épargne mais aussi aux charges
salariales révèlent d'une part, l'existence de positions
concurrentielles très disparates au regard du critère de la charge
associée à chacun de ces prélèvements et, d'autre part, mais pour
certains impôts seulement -en particulier l'imposition des revenus
de l'épargne- une tendance au mimétisme fiscal.
Ces observations qui concernent les régimes généraux des
impositions étudiées se doublent du constat d'une multiplication de
régimes spéciaux apportant des dérogations aux règles générales.
Celles-ci sont souvent appliquées cas par cas si bien qu'il est
difficile d'en faire un recensement exhaustif qui, seul,
permettrait de mesurer concrètement leur contribution à la
concurrence fiscale entre Etats européens. Mais leur foisonnement
est à lui seul l'indice d'une vraie bataille fiscale livrée pour
attirer capitaux, activités et emplois.
B. LES ÉCUEILS D'UNE MEILLEURE MAÎTRISE DE LA CONCURRENCE FISCALE
Les questions posées par la maîtrise de la concurrence fiscale sont d'un point de vue doctrinal extrêmement ardues. Sous un angle plus pratique, elles sont, en l'état de la construction européenne, quasiment insolubles.
1. Les problèmes de principe posés par la maîtrise de la concurrence fiscale en Europe
a) La question de la souveraineté fiscale
La détermination des règles fiscales appartient sans
conteste à un domaine régalien par excellence. Il s' agit, en
principe, de l'une des expressions majeures de la souveraineté
nationale. Sa libre expression peut donc légitimement déboucher sur
des règles fiscales pouvant paraître appartenir à la catégorie des
pratiques de concurrence fiscale. En sens inverse, elle est
susceptible d'être étroitement déterminée, voire entravée, par la
concurrence fiscale exercée par les tiers. En bref, la coexistence
des souverainetés fiscales, érigée en principe, est susceptible de
produire une concurrence fiscale supprimant progressivement toute
souveraineté.
Ce risque, globalement théorique, est toutefois important et très
concret s'agissant des prélèvements sur les facteurs mobiles (impôt
sur les sociétés, taxation des produits de l'épargne, ...).
Pour ces catégories d'imposition au moins, un choix doit alors
être effectué entre le maintien absolu des souverainetés nationales
et donc l'acceptation des conséquences d'une éventuelle concurrence
fiscale et des atténuations apportées aux souverainetés nationales
qui consistent à adopter des règles internationales plus ou moins
ambitieuses, c'est-à-dire encadrant plus ou moins étroitement
l'exercice de la souveraineté fiscale.
b) La question de la portée des règles internationales
En soi, l'édiction de règles internationales n'est
d'ailleurs pas incompatible avec la préservation des souverainetés
fiscales.
Mais, deux conditions s'imposent pour que cette compatibilité de
principe perdure en pratique. Il faut, d'une part, que
l'application de ces règles à un Etat résulte de sa décision
propre, et, d'autre part, que ces règles ménagent jusqu'à un
certain point sa capacité à moduler ses décisions fiscales.
Cette dernière condition renvoie à la question de la portée des
règles internationales adoptées dans le domaine fiscal.
L'étude jointe rend bien compte des évolutions doctrinales qui
sont intervenues à ce sujet au cours des années 90 à l'occasion des
négociations conduites en Europe sur la question de la concurrence
fiscale.
A l'origine, et le rapport Ruding de 1992 s'inscrivait dans cette
démarche, ces négociations visaient à déboucher sur une
harmonisation des règles fiscales la plus complète possible.
Les blocages rencontrés ont incité la Commission européenne à
privilégier une orientation plus modeste qui devait déboucher sur
le "Code de bonne conduite". Avec lui, il n'est plus question
d'établir des règles uniformes contraignantes mais, s'inspirant du
concept de "concurrence loyale", d'éliminer les pratiques de
concurrence fiscale les plus excessives.
Une telle démarche a, théoriquement, des mérites importants. Elle
est logique avec le principe de non-discrimination qui est un
complément essentiel au fonctionnement harmonieux du Marché unique.
Elle préserve, en pratique, un espace pour le libre exercice de la
souveraineté fiscale des Etats tout en prohibant la "licence"
fiscale. Elle respecte ainsi pleinement le principe de subsidiarité
qui fonde la construction européenne.
Néanmoins, il est difficile de voir en elle la solution qui
permettrait de maîtriser la concurrence fiscale entre Etats
européens. Limitée à l'imposition des bénéfices des entreprises,
elle repose sur des concepts qui demeurent vagues et n'est assortie
d'aucune sanction.
c) L'Europe n'est pas seule
La maîtrise de la concurrence fiscale en Europe, à la
supposer achevée, poserait la question de la compatibilité de ses
modalités avec les règles fiscales en vigueur dans le reste du
monde.
A cet égard, même en tenant acquise la capacité de régler les
problèmes posés par les paradis fiscaux ou zones off-shore -qui,
d'ailleurs, existent aussi en Europe-, il serait illusoire
d'imaginer que leur seule suppression suffirait à éliminer les
risques de "détournements de trafic" pour des motifs fiscaux.
On en conclut à la nécessité de lier le processus des négociations
entre Etats européens avec celui engagé dans les enceintes
internationales comme l'Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE).
2. La complète maîtrise des problèmes de concurrence fiscale est hors de portée compte tenu de l'état actuel de la construction européenne
Les traités successifs qui constituent les actes
fondateurs de l'Union européenne ayant toujours pris soin de
préserver la souveraineté fiscale des Etats membres, le droit
communautaire fiscal ne peut se former que sur la base de
l'unanimité. L'accord de chaque Etat est donc requis dans le
domaine fiscal. Cette procédure est en soi évidemment peu propice à
l'adoption de réglementations harmonisées.
L'histoire du processus européen de maîtrise de la concurrence
fiscale dont on a donné un exemple, avec les projets relatifs à
l'impôt sur les sociétés, l'illustre assez.
Cet obstacle de principe s'inscrit, rappelons-le, dans un contexte
pratique où les intérêts des différents Etats membres sont
divergents. L'occasion se présente de le vérifier au moment même de
la rédaction de ce rapport avec les difficultés d'adoption de la
proposition de directive visant à garantir un minimum d'imposition
effective des revenus de l'épargne2(*).
Il paraît réaliste de tenir compte de cette situation et, sans
renoncer à infléchir la position des partenaires en intervenant au
besoin dans des domaines où la règle majoritaire prévaut, de
s'attacher à démontrer sa propre compétitivité fiscale plutôt que
de se reposer sur l'illusion d'une utopie fiscale
européenne.
C. LA SITUATION DE LA FRANCE AU REGARD DE LA CONCURRENCE FISCALE APPARAÎT GLOBALEMENT MAUVAISE
L'étude qu'on présente ici procède à une analyse
détaillée et successive des grandes catégories de prélèvements que
sont l'impôt sur les sociétés (chapitre II), les cotisations
sociales (chapitre III), l'impôt sur le revenu
(chapitre IV) et la TVA et les droits d'accises
(chapitre V).
Cette méthode analytique dont il convient de saluer la minutie
débouche sur des enseignements précieux.
Toutefois, elle ne peut rendre compte à elle seule de façon
exhaustive de la réalité de la concurrence fiscale.
L'une des lacunes de l'étude, inévitable compte tenu de l'extrême
dispersion des prélèvements en question, vient du défaut de prise
en compte de la fiscalité locale. Or, celle-ci revêt une grande
importance en France si bien que les diagnostics qu'on peut établir
sur l'imposition des entreprises ou celle des ménages ont toutes
chances d'être tronqués si l'on ne prend en compte ni la taxe
professionnelle ni la taxe d'habitation dont le nombre de
redevables est d'ores et déjà supérieur à celui des foyers fiscaux
supportant effectivement l'impôt sur le revenu.
Une seconde faiblesse de l'étude, également compréhensible compte
tenu des difficultés de l'entreprise, est, malgré les efforts
accomplis en ce sens, de ne pas toujours parvenir à présenter un
bilan complet des prélèvements sur chacune des bases taxables ou
effectuées à raison des différentes opérations imposées. Il
conviendra à l'avenir de déployer des efforts supplémentaires afin
de mieux appréhender les effets d'empilement des prélèvements sur
la matière fiscalisée.
Ce complément d'analyse associé à une synthèse par pays -et non
plus impôt par impôt- permettrait sans doute de dissiper le
paradoxe fréquemment relevé au fil de l'étude selon lequel notre
pays apparaît comme l'un de ceux où la pression fiscale est la plus
élevée en Europe -v. tableau ci-dessus- en occupant, impôt par
impôt, une position souvent moyenne au regard de cet indicateur.
Cette situation n'est d'ailleurs pas vraiment suprenante, car elle
ne fait que traduire l'absence de choix stratégiques en politique
fiscale des gouvernements successifs, qui ont cumulativement fait
usage de toutes les assiettes fiscales concevables, en application
de raisonnements en général plus politiques ou budgétaires
qu'économiques .
|
Prélèvements obligatoires au sens strict |
|
|
Etats-Unis |
27,9 |
|
Japon |
28,5 |
|
Portugal |
33,4 |
|
Espagne |
33,7 |
|
Royaume-Uni |
35,1 |
|
Canada |
37,2 |
|
Allemagne |
38,2 |
|
Grèce |
41,4 |
|
Union européenne |
42,4 |
|
Italie |
43,5 |
|
Pays Bas |
43,9 |
|
Autriche |
44,1 |
|
France |
45,7 |
|
Belgique |
46,6 |
|
Finlande |
48,8 |
|
Danemark |
51,9 |
|
Suède |
51,9 |
|
Source : OCDE |
|
Note : les chiffres sont ceux de 1995 pour la
Grèce, le Japon, les Etats-Unis et le Canada. Pour le Royaume-Uni
et l'UE, données Eurostat
Dans ces conditions, les conclusions que l'on tirerait de l'étude
sur la situation relative de la France apparaîtraient sans doute
globalement moins rassurantes.
Le niveau des prélèvements obligatoires est, de fait, en
France, particulièrement préoccupant au regard de la compétitivité
fiscale et place notre pays en mauvaise situation pour affronter
une recrudescence éventuelle de la concurrence fiscale.
Cette situation se vérifie dans le domaine des impôts
indirects où, avec le Danemark, la Suède, la Finlande, la
Belgique, l'Autriche et l'Italie, la France est parmi les pays qui
taxent le plus la consommation.
Evolution des taux de TVA normaux entre 1990 et 1998
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1998 |
|
|
Allemagne |
14 |
14 |
14 |
15 |
15 |
15 |
15 |
16 |
|
Autriche |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
|
Belgique |
19 |
19 |
19,5 |
19,5 |
20,5 |
20,5 |
21 |
21 |
|
Danemark |
22 |
22 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
|
Espagne |
12 |
12 |
13(1)/15(2) |
15 |
15 |
16 |
16 |
16 |
|
France |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
20,6 |
20,6 |
20,6 |
|
Finlande |
- |
- |
- |
- |
22 |
22 |
22 |
22 |
|
Grèce |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
|
Irlande |
23 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
|
Italie |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
20 |
|
Luxembourg |
12 |
12 |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
715 |
|
Pays-Bas |
18,5 |
18,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Portugal |
17 |
16 |
16 |
16 |
16 |
17 |
17 |
17 |
|
Royaume-Uni |
15 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Suède |
23,46 |
23,46 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
Source : Commission européenne. European Tax
Handbook, IBFD publication 1998
(1) A partir du 1er janvier 1992
(2) A partir du 1er août 1992
Mais, on le vérifie surtout dans le domaine des impôts directs
et des prélèvements sociaux.
En matière d'impôt sur les sociétés, c'est-à-dire sans même
prendre en compte l'imposition des entreprises à la taxe
professionnelle qui dégraderait encore la performance française ni
les régimes spéciaux plus développés dans des pays apparemment
moins bien classés comme les Pays-Bas, le tableau ci-dessous montre
l'importance relative des contraintes fiscales sur les
investissements des entreprises en France.
Taux de rendement avant impôt requis pour un rendement
net de 5 % :
investissements intérieurs
(En %)
|
Mode de financement |
Actifs |
|||||
|
Auto-financement |
Augmentation de capital |
Endettement |
Machines |
Bâtiments |
Stocks |
|
|
Allemagne |
6,83 |
3,42 |
3,33 |
3,17 |
7,24 |
7,50 |
|
Autriche |
6,75 |
6,75 |
4,50 |
5,58 |
6,09 |
6,67 |
|
Belgique |
5,38 |
5,38 |
2,88 |
2,53 |
5,93 |
7,18 |
|
Danemark |
6,54 |
6,54 |
4,37 |
5,18 |
6,15 |
6,67 |
|
Espagne |
6,82 |
4,93 |
4,51 |
5,22 |
6,34 |
6,53 |
|
France |
6,65 |
4,39 |
4,54 |
4,91 |
6,01 |
7,04 |
|
Finlande |
6,13 |
4,44 |
4,44 |
4,95 |
5,57 |
6,07 |
|
Irlande |
6,34 |
6,09 |
4,31 |
5,01 |
5,96 |
6,50 |
|
Italie |
6,91 |
4,40 |
4,40 |
5,43 |
5,74 |
6,62 |
|
Luxembourg |
6,34 |
6,34 |
4,40 |
5,14 |
5,94 |
6,47 |
|
Pays-Bas |
7,06 |
7,06 |
4,76 |
6,09 |
6,14 |
6,75 |
|
Portugal |
6,64 |
5,11 |
4,22 |
5,04 |
5,84 |
6,75 |
|
Royaume-Uni |
6,36 |
5,11 |
4,49 |
5,18 |
5,77 |
6,25 |
|
Suède |
6,15 |
6,15 |
4,46 |
5,11 |
5,80 |
6,26 |
|
Moyenne |
6,49 |
5,44 |
4,26 |
4,90 |
6,04 |
6,66 |
Calcul des auteurs (législation 1998)
Les taux d'imposition sur les revenus des actionnaires
(dividendes, intérêts et plus-values) sont supposés nuls ainsi que
le taux d'inflation. On suppose pour les colonnes 4, 5 et 6,
c'est-à-dire pour chaque type d'actifs, que l'entreprise finance
son investissement par autofinancement (55 %), par
augmentation de capital (10 %) et par endettement (35 %).
De même, pour chaque mode de financement, colonnes 1, 2 et 3,
on suppose que l'investissement réalisé est constitué pour
50 % de bâtiments, pour 28 % de machines et 22 % de
stocks.
Lecture : si une société française investit en France, pour
qu'elle soit en mesure d'assurer à ses investisseurs français un
taux de rendement après IS de 5 %, il faut qu'elle obtienne un
taux de rendement avant impôt de 6,65 %, lorsque la filiale
est financée sur les bénéfices non distribués de la société-mère,
un taux de 4,39 % dans le cas d'une augmentation de capital et
un taux de 4,54 % dans le cas où l'investissement est financé
par endettement.
Ce tableau ne peut bien entendu tenir compte des réformes en cours
dans plusieurs pays, en particulier en Allemagne, et qui
détérioreront encore la situation relative de la France, au moment
où le gouvernement s'apprête à réaffecter à d'autres usages la
surtaxe " exceptionnelle et temporaire " à l'impôt sur
les sociétés.
En matière de cotisations sociales, le tableau ci-après
rend compte de l'exceptionnel dynamisme des prélèvements en
France.
Evolution des cotisations employeurs et salariés de
1970 à 1995
dans les 15 pays de l'UE
(En % du PIB)
|
Cotisations employeurs |
Cotisations salariés |
|||||
|
70-80 |
80-88 |
90-96 |
70--80 |
80-88 |
90-96 |
|
|
Belgique |
+ 2,5 |
+1 |
- 0,2 |
+ 0,6 |
+ 1 |
0 |
|
Danemark |
- 0,1 |
- 0,2 |
- 0 |
- 0,7 |
+ 0,6 |
+ 0,1 |
|
Espagne |
+ 4 |
- 0,2 |
- 0,1 |
+ 1,3 |
- 0,7 |
- 0,1 |
|
France |
+ 2,6 |
+ 0,1 |
+ 0,3 |
+ 2,2 |
+ 1 |
+ 0,1 |
|
Grèce |
+ 0,7 |
+ 1,1 |
+ 0,4 |
+ 1 |
+ 0,6 |
+ 0,9 |
|
Irlande |
+ 1,8 |
+ 0,3 |
- 0,3 |
+ 0,4 |
+ 0,5 |
- 0,3 |
|
Italie |
+ 0,7 |
+ 0,1 |
+ 1,1 |
+ 0,1 |
+ 0,3 |
+ 0,4 |
|
Luxembourg |
+ 2 |
- 0,8 |
- 0,3 |
+ 1,3 |
- 0,2 |
+ 0,2 |
|
Pays-Bas |
+ 2 |
- 0,1 |
- 0,4 |
+ 1,4 |
+ 1,9 |
+ 0,5 |
|
Portugal |
+ 1,7 |
+ 0,6 |
+ 0 |
+ 0,9 |
+ 0 |
+ 0,2 |
|
Allemagne |
+ 1,9 |
+ 0,1 |
- 0,8 |
+ 1,3 |
+ 0,2 |
+ 0,8 |
|
Royaume-Uni |
+ 0,9 |
+ 0,1 |
- 0,2 |
+ 0 |
+ 0,8 |
+ 0,2 |
Source : OFCE et CEPII (pour la période
1980-1988) et OCDE (pour la période 1990-1996)
Ce dynamisme s'inscrit dans un contexte où les cotisations
sociales sont les plus élevées
d'Europe.
Cotisations sociales dans les 15 pays de l'Union européenne
(En % du PIB)
|
1990 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
|
France |
19,3 |
19,6 |
19,1 |
19,3 |
19,7 |
|
Pays-Bas |
16,7 |
18,1 |
18,4 |
18,3 |
17,1 |
|
Suède |
15,1 |
13,7 |
13,8 |
14,4 |
15 |
|
Belgique |
14,8 |
15,8 |
15,3 |
15,2 |
14,9 |
|
Allemagne |
13,7 |
15,1 |
15,3 |
15,5 |
15,5 |
|
Autriche |
13,5 |
14,8 |
15,2 |
15,3 |
15,3 |
|
Italie |
12,9 |
13,8 |
13 |
13,1 |
14,8 |
|
Espagne |
12,1 |
13,1 |
13 |
12,3 |
12,1 |
|
Luxembourg |
11,8 |
12,3 |
11,8 |
11,8 |
11,9 |
|
Moyenne UE |
11,5 |
12,2 |
12,1 |
12,2 |
12,2 |
|
Grèce |
11,2 |
12,3 |
12,4 |
12,6 |
12,4 |
|
Finlande |
9,9 |
12 |
12,6 |
12,7 |
12,4 |
|
Portugal |
8,7 |
8,7 |
8,9 |
9,4 |
9 |
|
Royaume-Uni |
6,2 |
6 |
6,2 |
6,3 |
6,2 |
|
Irlande |
5,2 |
5,4 |
5,2 |
4,9 |
4,5 |
|
Danemark |
1,5 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
Source : OCDE (1998)
Sans doute faut-il tenir compte pour apprécier les prélèvements
sur les actifs du niveau de l'imposition des revenus. Le tableau
ci-après démontre que le produit de l'impôt sur le revenu dans le
PIB est relativement en France, même si cette proportion est en
croissance sensible.
Le poids de l'impôt sur le revenu des personnes
physiques
dans les Etats de l'UE
(En % du PIB)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
|
Allemagne |
10,10 |
10,40 |
10,91 |
10,58 |
10,39 |
10,70 |
9,4 |
|
Autriche |
8,59 |
9,10 |
9,25 |
9,39 |
8,49 |
8,85 |
9,2 |
|
Belgique |
14,13 |
13,70 |
13,90 |
13,64 |
14,50 |
14,62 |
14,3 |
|
Danemark |
25,61 |
26,10 |
26,38 |
26,44 |
27,73 |
27,56 |
27,8 |
|
Espagne |
7,48 |
8,10 |
8,43 |
8,40 |
8,14 |
8,09 |
7,7 |
|
Finlande |
17,49 |
17,40 |
18,33 |
16,24 |
17,42 |
16,19 |
16,9 |
|
France |
5,18 |
5,90 |
5,96 |
6,10 |
6,16 |
6,17 |
6,4 |
|
Grèce |
5,09 |
4,80 |
4,02 |
3,72 |
4,32 |
4,90 |
5 |
|
Irlande |
11,11 |
11,60 |
11,33 |
11,32 |
11,36 |
10,35 |
10,5 |
|
Italie |
10,29 |
10,50 |
11,28 |
11,87 |
10,59 |
10,81 |
10,8 |
|
Luxembourg |
10,21 |
9,10 |
9 |
9,13 |
9,54 |
9,37 |
9,8 |
|
Pays-Bas |
11,01 |
12,30 |
11,60 |
12,05 |
9,24 |
8,31 |
7,6 |
|
Portugal |
4,92 |
5,60 |
6,80 |
6,27 |
6,18 |
6,09 |
6,6 |
|
Royaume-Uni |
10,38 |
10,30 |
9,90 |
9,29 |
9,43 |
9,68 |
9,3 |
|
Suède |
21,41 |
18 |
17,98 |
18,28 |
18,66 |
17,53 |
18,4 |
|
Moyenne UE |
21,41 |
18 |
17,98 |
18,28 |
18,66 |
17,53 |
18,4 |
Source : Statistiques Recettes Publiques. OCDE
1998.
Mais ces données ne rendent pas compte du poids de l'impôt sur le
revenu supporté par les actifs et, encore moins de la répartition
de ce prélèvement entre les différents actifs.
A cet égard, la situation de la France où près de la moitié des
foyers fiscaux ne sont pas imposés, est caractérisée -v. tableau
ci-dessous- par une forte progressivité du
barème.
Caractéristiques des barèmes d'imposition des pays de l'Union européenne
|
Nombre de tranches |
Taux minimum |
Taux maximum |
Tranche exonérée |
|
Seuil corres-pondant à la tranche la plus élevée (multiple du SMO) |
|
|
Allemagne |
25,9 % |
53 % |
Oui |
21 % |
2,1 |
|
|
Autriche |
5 |
10 % |
50 % |
Non |
3 % |
2,4 |
|
Belgique |
7 |
28 % |
58 % |
Non |
14,6 ou 18,5 % |
2,3 |
|
Danemark |
3 |
12 % |
32 % |
Non |
1,5 % |
0,98 |
|
Espagne |
18 |
20 % |
56 % |
Oui |
31 % |
2,1 |
|
Finlande |
7 |
7 % |
39 % |
Oui |
31 % |
2,1 |
|
France |
7 |
10,5 % |
54 % |
Oui |
21 % |
2,4 |
|
Grèce |
6 |
5 % |
45 % |
Oui |
36 % |
5,3 |
|
Irlande |
2 |
27 % |
48 % |
Non |
18,7 % |
0,7 |
|
Italie |
7 |
10 % |
51 % |
Non |
2,2 % |
8,4 |
|
Luxembourg |
18 |
10 % |
50 % |
Oui |
23 % |
1,3 |
|
Pays-Bas |
3 |
6,35 % |
60 % |
Non |
12,4 % |
1,6 |
|
Portugal |
4 |
15 % |
40 % |
Non |
2,5 % |
4,6 |
|
Royaume-Uni |
3 |
20 % |
40 % |
Non |
4,4 % |
1 |
|
Suède |
2 |
|
100 SEK + 25 % du salaire brut |
Non |
4,4 % |
1 |
(1) SMO : salaire moyen ouvrier.
Source : La situation des salariés au regard de l'impôt et
des transferts sociaux, OCDE, 1997 et Dictionnaire permanent
fiscal, 1998
En tout état de cause, une comparaison de l'incidence du cumul des
cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu démontre l'effet
négatif de son niveau sur le coût du travail,et le coin
socialo-fiscal (rapport entre le revenu disponible du salarié et le
coût du travail) est en France très élevé par rapport à la
situation prévalant en Allemagne et au
Royaume-Uni.
|
Comparaison des situations du salarié français par rapport aux salariés allemand et britannique |
|||||||
|
Pays |
France
|
Allemagne
|
Royaume-Uni |
||||
|
Couple avec 2 enfants |
Célibataire |
Couple avec 2 enfants |
Célibataire |
Couple avec 2 enfants |
Célibataire |
||
|
Salaire brut mensuel |
|||||||
|
- Coût du travail |
134 |
134 |
121 |
121 |
110 |
110 |
|
|
- Salaire net |
85 |
85 |
79 |
79 |
92 |
92 |
|
|
- Revenu disponible après impôt |
84 |
70 |
83 |
75 |
90 |
80 |
|
|
- Revenu disponible/coût salarial |
0,63 |
0,52 |
0,69 |
0,62 |
0,82 |
0,73 |
|
|
Salaire brut mensuel |
|||||||
|
- Coût du travail |
129 |
129 |
115 |
115 |
110 |
110 |
|
|
- Salaire net |
85 |
85 |
84 |
84 |
91 |
91 |
|
|
- Revenu disponible après impôt |
71 |
58 |
72 |
61 |
68 |
66 |
|
|
- Revenu disponible/coût salarial |
0,56 |
0,45 |
0,62 |
0,53 |
0,62 |
0,60 |
|
|
Salaire brut mensuel |
|||||||
|
- Coût du travail |
124 |
124 |
105 |
105 |
110 |
110 |
|
|
- Salaire net |
92 |
92 |
94 |
94 |
97 |
97 |
|
|
- Revenu disponible après impôt |
65 |
54 |
57 |
50 |
69 |
68 |
|
|
- Revenu disponible/coût salarial |
0,52 |
0,44 |
0,54 |
0,48 |
0,63 |
0,62 |
|
Source : Calculs des auteurs
*
* *
Chacun peut se rendre compte des effets néfastes qu'exercent sur le dynamisme de notre économie des prélèvements obligatoires excessifs, eux-mêmes étroitement liés au niveau des dépenses publiques. Ce n'est pas le moindre intérêt de la riche substance de l'étude ici présentée que de nous rappeler que nos règles fiscales ne peuvent plus être appréciées en dehors de la prise en compte de celles qu'édictent nos voisins. Elle montre, de plus, que notre structure fiscale n'exprime aucun choix véritable, chacun des gouvernements passés ou présent ayant utilisé simultanément ou successivement les instruments les plus divers. Raisonner en fonction de la compétitivité des agents économiques, organiser la fiscalité pour conférer à notre système fiscal une vraie cohérence économique constituent autant de défis qu'il importe de relever au plus vite.
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS 1
INTRODUCTION GÉNÉRALE ET PRÉSENTATION DE L'ÉTUDE LA CONCURRENCE
FISCALE EN EUROPE : LA SEULE ARME ENTRE LES MAINS DES
GOUVERNEMENTS ? 1
I. DES SYSTÈMES FISCAUX NATIONAUX TRÈS DISPARATES DANS L'UNION
EUROPÉENNE 1
A. LES TAUX DE PRESSION FISCALE GLOBALE 1
B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 1
II. LE JEU DANGEREUX DE LA CONCURRENCE FISCALE 1
A. QUELQUES ENSEIGNEMENTS DE LA CONCURRENCE ENTRE COLLECTIVITÉS
LOCALES 1
B. UN JEU NON COOPÉRATIF ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
1
III. LA FISCALITÉ DES SOCIÉTÉS 1
IV. PRÉLÈVEMENTS SUR LES REVENUS DES PERSONNES 1
A. LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE 1
B. PROBLÈMES D'ÉQUITÉ HORIZONTALE DANS LA FISCALITÉ DIRECTE DES
MÉNAGES 1
C. VERS UN NOMADISME FISCALO-SOCIAL ? 1
V. LA MODESTE HARMONISATION DES FISCALITÉS INDIRECTES 1
A. LES RÈGLES COMMUNES 1
B. L'ÉTAT DES LIEUX 1
VI. EN GUISE DE CONCLUSION : CONCURRENCE, HARMONISATION OU
" BONNE CONDUITE " ? 1
VII. RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE 1
CHAPITRE PREMIER : UNE CONCURRENCE FISCALE NON MAÎTRISÉE
PRÉSENTE DES DANGERS 1
I. LA CONCURRENCE FISCALE EST SUSCEPTIBLE D'ENGENDRER UNE
DYNAMIQUE DE " MOINS-DISANT " FISCAL MAIS LA COOPÉRATION
EST DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE 1
A. CONCURRENCE FISCALE ET MOBILITÉ PARFAITE DU CAPITAL
PHYSIQUE : UN MODÈLE DE CONCURRENCE SUR LES TAUX D'IMPOSITION
1
B. ÉQUILIBRE FISCAL ET COOPÉRATION : LA COOPÉRATION EST NON
SEULEMENT DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE MAIS ELLE PEUT NE PAS ÊTRE
SOUHAITABLE 1
C. LA CONCURRENCE FISCALE CONSTITUE UNE CONTRAINTE SUPPLÉMENTAIRE
POUR LES ETATS ENDETTÉS 1
II. LA CONCURRENCE FISCALE AFFECTE L'ÉQUITÉ HORIZONTALE ET
VERTICALE DES SYSTÈMES DE PRÉLÈVEMENT 1
A. LA CONCURRENCE FISCALE FAIT PESER UNE CHARGE FISCALE EXCESSIVE
SUR LES BASES LES MOINS MOBILES 1
B. LA CONCURRENCE FISCALE PEUT CONDUIRE À TERME À REMETTRE EN
QUESTION LE PRINCIPE DE NON AFFECTATION DE L'IMPÔT 1
III. CONCURRENCE FISCALE ET POLITIQUE DE REDISTRIBUTION
1
A. POLITIQUE FISCALE ET MIGRATION 1
B. POLITIQUE DE REDISTRIBUTION ET MOBILITÉ DES INDIVIDUS 1
ANNEXE 1 : LE MODÈLE STANDARD DE CONCURRENCE FISCALE
1
ANNEXE 2 : MOBILITÉ DE LA BASE IMPOSABLE ET EXTERNALITÉS
FISCALES 1
ANNEXE 3 : L'ÉQUILIBRE DE NASH FISCAL 1
ANNEXE 4 : INCIDENCE D'UNE POLITIQUE DE REDISTRIBUTION
QUAND LES TRAVAILLEURS QUALIFIÉS ET NON QUALIFIÉS SONT MOBILES
1
GLOSSAIRE 1
CHAPITRE II L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS : DES "ÉCARTS NON
NÉGLIGEABLES" 1
I. LE POIDS DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DANS LES PAYS DE
L'UNION EUROPÉENNE 1
II. UNE MESURE DES ÉCARTS DE FISCALITÉ : LE COÛT DU CAPITAL
1
A. LES LÉGISLATIONS NATIONALES ET INTERNATIONALES 1
B. LE COÛT DU CAPITAL ASSOCIÉ AUX INVESTISSEMENTS INTÉRIEURS ET
TRANSNATIONAUX EN EUROPE : DES ÉCARTS NON NÉGLIGEABLES 1
III. RÉGIMES DÉROGATOIRES ET COMPORTEMENTS D'OPTIMISATION
1
IV. FISCALITÉ ET COMPORTEMENTS DE DÉLOCALISATION 1
V. L'ÉVALUATION DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION 1
ANNEXE II.1 LE CALCUL DU COÛT DU CAPITAL DES INVESTISSEMENTS
DIRECTS EN EUROPE 1
ANNEXE II.2. LES SYSTÈMES D'IMPOSITIONS DES REVENUS
INTERNATIONAUX DES PAYS MEMBRES DE L'UNION MONÉTAIRE 1
ANNEXE II.3. LES DIRECTIVES ADOPTÉES PAR LA COMMISSION ET LES
RECOMMANDATIONS DU RAPPORT RUDING 1
ANNEXE II.4. LES PERSPECTIVES EN MATIÈRE D'HARMONISATION : LES
TRAVAUX EN COURS 1
CHAPITRE III COTISATIONS SOCIALES ET COÛT DU TRAVAIL EN
EUROPE 1
I. LE POIDS DES COTISATIONS SOCIALES DANS LES PAYS DE L'UNION
EUROPÉENNE 1
II. LE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES SELON LES
DIFFÉRENTS RISQUES 1
III. TAUX MOYENS DE COTISATIONS SOCIALES : UNE TRÈS GRANDE
DIVERSITÉ 1
IV. COTISATIONS SOCIALES, COÛT DU TRAVAIL ET EMPLOI 1
V. L'IMPACT MACROÉCONOMIQUE D'UNE RÉDUCTION CONCERTÉE DES
COTISATIONS EMPLOYEURS 1
VI. CONCLUSION 1
CHAPITRE IV : IMPÔT SUR LE REVENU ET FISCALITÉ SUR LES
REVENUS DE PLACEMENT 1
I. LE POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU ET SES CARACTÉRISTIQUES
DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE 1
A. DÉTERMINATION DE LA BASE IMPOSABLE 1
B. LES ALLÉGEMENTS D'IMPÔT 1
C. BARÈMES D'IMPOSITION AU TITRE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU 1
D. LA PRISE EN COMPTE DES CHARGES DE FAMILLE DANS LE CALCUL DE
L'IMPÔT 1
II. COMPARAISON DE LA PRESSION FISCALE ET SOCIALE PESANT SUR
LES REVENUS DU TRAVAIL DES MÉNAGES DANS LES PAYS DE L'UNION
EUROPÉENNE 1
A. PRESSION FISCALE ET SOCIALE PESANT SUR LES REVENUS DU TRAVAIL
1
B. LA SITUATION DU SALARIÉ FRANÇAIS PAR RAPPORT AUX SALARIÉS
ALLEMAND, BRITANNIQUE ET NÉERLANDAIS : QUELQUES ÉLÉMENTS DE
COMPARAISON 1
III. L'IMPOSITION DES REVENUS DE L'ÉPARGNE 1
A. UNE GRANDE DIVERSITÉ DES SYSTÈMES D'IMPOSITION DES INTÉRÊTS
VERSÉS AUX RÉSIDENTS 1
B. UNE TENDANCE À DÉTAXER LES INTÉRÊTS VERSÉS AUX NON-RÉSIDENTS
1
C. LES PROPOSITIONS CONCERNANT LA LOCALISATION DE L'ÉPARGNE
FINANCIÈRE 1
ANNEXE 4.1 SITUATION MATRIMONIALE ET IMPÔT SUR LE REVENU
1
ANNEXE 4.2 LA PRISE EN COMPTE DES CHARGES DE FAMILLE 1
CHAPITRE V TVA ET DES DROITS D'ACCISE 1
I. LA TVA 1
II. LES DROITS D'ACCISE DANS L'UNION EUROPÉENNE ET L'OCDE : UNE
ÉTUDE COMPARÉE 1
III. L'IMPACT DES ACCISES SUR LA CONSOMMATION : ESTIMATION DES
ÉLASTICITÉS. 1
A. ESTIMATION DES ÉLASTICITÉS SUR LA BASE DE LA NOMENCLATURE
"ACTIVITÉS ET PRODUITS", NIVEAU 16. 1
B. ESTIMATION DES ÉLASTICITÉS SUR LA BASE DE LA NOMENCLATURE PAR
PRODUITS, NIVEAU 90. 1
IV. DROITS D'ACCISE ET DEPROTECTION EFFECTIVE 1
V. CONCLUSION 1
RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1
ANNEXES GENERALES 1
I. ANNEXE I : CONCURRENCE FISCALE ET LOCALISATION DES
ENTREPRISES À UN NIVEAU INFRAÉTATIQUE 1
A. 1. CONCURRENCE FISCALE ET LOCALISATION DES ENTREPRISES À UN
NIVEAU INFRAÉTATIQUE 1
B. CHARGE FISCALE LOCALE : QUELQUES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON
AVEC L'ALLEMAGNE, LE ROYAUME-UNI, L'IRLANDE ET LE DANEMARK 1
C. CONCURRENCE FISCALE ET RÉGIONS FRONTALIÈRES 1
D. CONCLUSION 1
EXAMEN EN COMMISSION 1
Cette étude a été réalisée pour la Commission des
Finances du Sénat par une équipe constituée autour du Département
des études de l'Observatoire français des conjonctures économiques
(OFCE), sous la direction de Jacques Le Cacheux, directeur du
département des études de l'OFCE et professeur d'économie à
l'université des Pau et des Pays de l'Adour (UPPA). L'ensemble des
travaux a été coordonné par Réjane Hugounenq (département des
études, OFCE) et Thierry Madiès (maître de conférences à
l'université d'Evry). Ont collaboré aux différents chapitres :
Antoine Bouët (professeur à l'UPPA et directeur du CATT), Claude
Emonnot (maître de conférences à l'UPPA), Danièle Meulders
(professeur à l'université libre de Bruxelles, Dulbéa) et Julie
Etienne (ULB, Dulbéa).
Les auteurs tiennent à remercier le Sénateur Lambert qui, en
qualité de rapporteur général de la commission des finances du
Sénat, a donné l'impulsion à cette étude et a, grâce à des
discussions fructueuses, permis d'en mieux définir la
problématique. Ils remercient également les équipes de la
Commission des Finances et du Service des études du Sénat pour les
conseils prodigués en cours d'étude. Marc Bouche et Laure Pasquier,
stagiaires au département des études de l'OFCE au printemps 1998,
méritent aussi des remerciements, pour l'excellent travail d'amorce
sur le calcul d'indicateurs synthétiques pour l'impôt sur les
sociétés.
Les conclusions de cette étude n'engagent ni le Sénat ni
l'OFCE.
A la fin des années quatre-vingt, la réflexion sur la
concurrence fiscale en Europe avait été alimentée par la crainte
que l'achèvement du Marché unique européen, programmé pour le 1er
janvier 1993 en ce qui concerne les biens et services, mais
effectif dès 1990 pour les mouvements de capitaux, produise des
détournements de trafic et des mouvements de facteurs, engendrant
ainsi une pression à la convergence spontanée ou à l'harmonisation
négociée des systèmes fiscaux nationaux des Etats membres. Les
efforts d'harmonisation ont toutefois été modestes et le Marché
unique ne semble pas avoir eu de conséquences majeures sur la
concurrence fiscale, à l'exception de deux domaines : la fiscalité
des placements financiers des ménages, pour laquelle le "
moins-disant " fiscal a été la règle pendant plusieurs années ; et
la fiscalité directe des sociétés, dont les taux statutaires ont
tendu à converger. Avec l'achèvement de l'union monétaire
européenne, les risques de concurrence fiscale en Europe sont à
nouveau perçus comme une menace sur ce qui reste de souveraineté
budgétaire et fiscale des Etats membres. L'introduction de l'euro
apparaît en effet comme une étape décisive dans l'unification du
marché européen, susceptible de renforcer la concurrence et
faciliter la mobilité des entreprises et des capitaux. Ayant aliéné
leur souveraineté monétaire et soumis à une contrainte forte sur le
solde des finances publiques par le Pacte de stabilité et de
croissance, les Etats membres verraient ainsi leurs marges de
manoeuvre se réduire encore davantage si la concurrence fiscale
devait s'exercer librement ; faute de pouvoir dévaluer leur
monnaie, des gouvernements pourraient être tentés de recourir à
l'arme de la concurrence fiscale pour améliorer la compétitivité de
leurs entreprises et l'attractivité de leur territoire. Alors que
certains voient dans cette perspective une contrainte bienvenue,
obligeant les Etats-Léviathans à se restreindre et à se réformer,
d'autres soulignent les dangers d'une concurrence fiscale sans
règles, qui aboutirait à des inefficiences, à une répartition peu
équitable du fardeau des prélèvements obligatoires et à une
contraction excessive des dépenses publiques et de la protection
sociale en Europe.
Dans ce nouveau contexte, les propositions récemment faites par
les instances européennes témoignent d'une volonté de pragmatisme
et tranchent avec l'approche retenue jusqu'au début des années
quatre-vingt-dix, quand la Commission avait pour objectif premier
la création d'un Marché unique européen. A l'époque,
l'harmonisation fiscale visait à supprimer les entraves à la libre
circulation des marchandises et des capitaux et à éliminer - ou du
moins à réduire - les distorsions de concurrence entre Etats
membres. Cela supposait de minimiser les différences entre les
législations fiscales nationales, notamment celles concernant les
taux et le mode de détermination des bases imposables pour les
prélèvements dont l'assiette était la plus mobile. Le rapport
Ruding (1992) qui s'est penché sur l'impôt sur les sociétés est
typique de cette approche et du peu de cas fait au processus même
de coordination. De même, l'échec de la mise en place du régime
définitif de TVA a mis en lumière l'attachement des Etats membres à
leur souveraineté budgétaire et fiscale et la nécessité de composer
avec les Etats les plus réfractaires. La Commission européenne
insiste aujourd'hui sur le caractère contre-productif (ou "
dommageable " pour reprendre l'expression désormais consacrée)
d'une concurrence fiscale non maîtrisée. Ainsi, l'accent est mis
davantage sur le risque que constitue la concurrence fiscale pour
les finances publiques des Etats membres que sur les avantages à
attendre, en termes d'efficacité, d'un Marché parfaitement
unifié.
Cette introduction n'a pour ambition que de présenter brièvement
un état des lieux des systèmes fiscaux dans les pays de l'Union
européenne (UE), de résumer les principales conclusions de l'étude
et d'esquisser quelques pistes de réflexion concernant
essentiellement certains éléments de la fiscalité directe et des
systèmes de protection sociale. La première partie présente les
caractéristiques globales des prélèvements obligatoires. La
question de la localisation des entreprises et des activités
productives, et des conséquences éventuelles des écarts de
fiscalité sur ces décisions, est abordée dans la deuxième partie,
tandis que la troisième évoque les prélèvements sur les revenus des
personnes. La quatrième partie rappelle les modestes progrès
accomplis en matière d'harmonisation des fiscalités indirectes. La
cinquième partie précise la nature du jeu non coopératif de la
concurrence fiscale. Quelques éléments de conclusion sont présentés
dans la sixième partie, tandis que la septième résume le contenu
des cinq chapitres de l'étude.
La manière la plus commune de comparer les fiscalités nationales est de s'appuyer sur les indicateurs globaux que sont la pression fiscale et la structure des prélèvements obligatoires. Ces indicateurs commodes sont cependant doublement trompeurs : d'une part, en effet, ils sont sensibles au degré de socialisation de certaines consommations importantes, telles que la santé, l'éducation, etc., et aux techniques de financement de certaines politiques, telles que la politique familiale, la politique du logement, etc. -incitations fiscales (type quotient familial) ou prestations (type allocations familiales)- ; d'autre part, ils ne renseignent guère sur les incitations pesant sur les choix des différentes catégories de contribuables, qui ne dépendent pas des taux moyens apparents de prélèvement, mais des taux marginaux effectifs, a priori sans rapport avec les précédents.
A. LES TAUX DE PRESSION FISCALE GLOBALE
Les graphiques 1 a, b et c montrent que le taux de pression fiscale globale -ratio du total des recettes de prélèvements obligatoires au PIB- a connu une hausse tendancielle dans tous les pays de l'UE depuis plusieurs décennies. Toutefois, les dernières années ont enregistré une certaine stabilisation dans la plupart des pays, interrompue par la récession du début des années quatre-vingt-dix et la nécessité, en Europe, de respecter les critères de finances publiques du traité de Maastricht. Au regard de cet indicateur, la France se situe un peu au dessus de la moyenne des pays membres de l'UE ; la stabilisation du taux de pression fiscale globale y est moins nette.
1a. Evolution des taux de pression fiscale dans les
pays de l'UE

Source : OCDE, Statistiques des recettes
fiscales, 1997.
1b. Evolution des taux de pression fiscale dans les pays de
l'UE

Source : OCDE, Statistiques des recettes
fiscales, 1997.
1c. Evolution des taux de pression fiscale dans les pays de
l'UE

Source : OCDE, Statistiques des recettes
fiscales, 1997.
B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
La comparaison des structures nationales de prélèvements obligatoires selon la nature des prélèvements - classification quelque peu arbitraire et ne reflétant pas nécessairement l'incidence économique des prélèvements - fait ressortir la grande hétérogénéïté des pays européens en matière de fiscalité (graphique 2). La France apparaît singulière, notamment dans la faible part des recettes de l'impôt direct sur les revenus des personnes et dans l'importance des prélèvements sur les salaires (cotisations sociales). Cette singularité doit cependant être relativisée, dans la mesure où les cotisations sociales salariés s'apparentent à un prélèvement à la source sur les revenus - du seul travail, il est vrai. En outre, la montée en puissance de la Contribution sociale généralisée (CSG), dont l'assiette est beaucoup plus large que celle des cotisations sociales qu'elle a remplacées -- notamment au début de 1998 -- atténue sensiblement la singularité française : le système fiscal français apparaît aujourd'hui plus proche de celui des pays partenaires, avec un double prélèvement sur les revenus des personnes -- un prélèvement proportionnel, à la source, à taux modéré sur presque tous les revenus (CSG+RDS), et un prélèvement fortement progressif sur les revenus moyens et élevés (l'impôt sur le revenu des personnes, payé par environ la moitié des foyers fiscaux), dont les taux marginaux les plus élevés sont aujourd'hui parmi les plus hauts d'Europe.
2. Structures des prélèvements obligatoires en
1996
En % des recettes fiscales et totales

Source : OCDE, Statistiques des recettes
publiques, 1997.
Le chapitre 1 présente une synthèse des différentes analyses théoriques existantes sur la concurrence fiscale et ses conséquences. L'union monétaire devant engendrer une plus grande mobilité des biens et services, des capitaux, des entreprises et, peut-être, des personnes, au sein de l'espace européen, l'application de tels raisonnements au contexte européen peut être fondée sur deux ordres de considérations : celles qui ressortent de l'analyse de la concurrence fiscale entre collectivités territoriales au sein des espaces monétairement intégrés (Etats unitaires ou fédérations) ; et celles qui relèvent des mécanismes macroéconomiques de la concurrence entre Etats nationaux au sein d'une zone économiquement intégrée.
A. QUELQUES ENSEIGNEMENTS DE LA CONCURRENCE ENTRE COLLECTIVITÉS LOCALES
Relativement peu nombreuses en France, les analyses, théoriques et empiriques, de la concurrence fiscale entre collectivités locales abondent, au contraire, dans les fédérations existantes et singulièrement aux Etats-Unis et au Canada. Concernant la fiscalité directe des personnes, les consommations collectives et la protection sociale, il en ressort que la mobilité individuelle aboutit à une ségrégation géographique selon le revenu qui, en l'absence de péréquation fiscale, risque de creuser de manière cumulative les inégalités de potentiel fiscal entre collectivités. Concernant la fiscalité sur les entreprises, et bien que les travaux empiriques existants ne mettent pas clairement en évidence un effet des écarts de fiscalité sur les choix de localisation des activités, la concurrence fiscale -- au sens large, incluant les subventions et autres facilités consenties aux entreprises, notamment dans les cas de nouvelles implantations -- entre collectivités locales semble avérée. Elle engendre, comme pour les prélèvements sur les ménages, des phénomènes de concentration spatiale des activités et un renforcement cumulatif des inégalités de potentiel fiscal ; mais elle est, en outre, à l'origine de gains d'aubaine pour les entreprises nouvellement installées et d'un surcroît de charges fiscales pesant sur les assiettes les moins mobiles.
B. UN JEU NON COOPÉRATIF ENTRE ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
Dans le contexte de l'union monétaire européenne, les règles institutionnelles et les incitations qui pèsent sur les choix des gouvernements nationaux sont sans doute de nature à engendrer des comportements opportunistes et non coopératifs, que la situation de chômage massif et persistant risque de rendre plus attrayant encore si la concurrence se renforce sur les marchés des biens et services et les marchés financiers et si la mobilité des entreprises s'en trouve accrue. En effet, avec l'adoption de la monnaie unique, les gouvernements nationaux perdent le contrôle de la politique monétaire -- déjà, il est vrai, entre les mains de banques centrales indépendantes, mais nationales -- et de la politique de change, qui leur ont jusqu'à présent permis, au sein du Système monétaire européen (SME), de se livrer à des pratiques non coopératives visant à accroître la compétitivité de l'économie nationale par rapport à celles des partenaires : alors que les dévaluations compétitives et la " désinflation compétitive " apparaissaient ainsi comme les deux modalités possibles d'un même jeu non coopératif dans le SME, la concurrence fiscale par l'abaissement des charges sur les entreprises et sur les coûts de production a des effets similaires sur la compétitivité et devient donc, dans l'union monétaire, une arme d'autant plus attrayante que l'unification monétaire en renforcera les conséquences en termes de répartition spatiale des activités et des emplois. En outre, la contrainte que fait peser le Pacte de stabilité et de croissance sur les politiques budgétaires nationales, qui restent le seul instrument de politique macroéconomique entre les mains des gouvernements, pourrait rendre les perspectives de la concurrence fiscale plus séduisantes encore, dans la mesure où une relance par allégement de la fiscalité stimulerait davantage la croissance de l'assiette des prélèvements qu'une hausse des dépenses publiques, engendrant ainsi un moindre creusement du déficit public, mais aux dépens des partenaires.
D'une importance potentielle considérable pour les décisions de localisations des entreprises, la fiscalité des sociétés n'a pas non plus fait l'objet d'une harmonisation négociée dans l'UE, en dépit des propositions avancées par la Commission (Rapport Ruding, 1992). La concurrence fiscale qui s'est développée en Europe -- et plus largement au sein de l'OCDE -- a abouti à une certaine convergence des taux statutaires d'imposition des bénéfices des sociétés, à la baisse dans la plupart des pays (tableau 1). Toutefois, en raison du maintien de règles très disparates en matière de détermination de l'assiette, les taux marginaux effectifs d'imposition des bénéfices des sociétés résidentes dans les différents Etats membres continuent d'afficher d'importants écarts. En outre, des différences de traitement fiscal demeurent entre sociétés résidentes et sociétés étrangères, et entre les différentes activités des établissements des sociétés multinationales : bien que le traitement fiscal des différents types d'investissements directs étrangers fasse le plus souvent l'objet d'accords bilatéraux, voire d'arrangements ad hoc négociés au cas par cas, qui rendent les évaluations pratiquement impossibles, on peut penser que la concurrence fiscale qui s`exerce pour attirer certains types d'activités -- sièges sociaux, centres de coordination -- est forte en Europe.
1. Evolution des taux nominaux d'imposition des sociétés (1990-1998)
|
1990 |
1991 |
1993 |
1994 |
1998 |
|
|
Allemagne (1) |
50/ 36 |
50 / 36 |
50 / 36 |
45 / 30 |
45 / 30 (2) |
|
Belgique |
43 |
39 |
39 |
39 |
39(3) |
|
Danemark |
40 |
38 |
38 |
34 |
34 |
|
Espagne |
35 |
35 |
35 |
35 |
35 |
|
France (1) |
37/42 |
34 / 42 |
34 |
33,3 |
36.2/3 (4) |
|
Irlande |
43 |
43 |
40 |
40 |
32 |
|
Italie (1) |
36 |
36 |
36 |
36 |
37 |
|
Luxembourg |
34 |
33,33 |
33,33 |
33,33 |
30 |
|
Pays-Bas |
35 |
35 |
35 |
35 |
35 |
|
Portugal |
36,5 |
36 |
36 |
36 |
34 |
|
Royaume-Uni |
35 |
34 |
33 |
33 |
31 |
Source : A tax guide to Europe 1994, édition
Arthur Andersen, Les impôts en Europe 1997 Eura Audit, European Tax
Handbook, IBFD publication 1998.
(1) Le premier taux indique le taux d'imposition sur les bénéfices
réinvestis (non distribués) et le second le taux d'imposition sur
les bénéfices distribués.
(2) Une surcharge de 5,5% est appliquée à ce taux.
(3) Une surcharge de 3% est appliquée à ce taux.
(4) Le taux normal est de 33,3 mais supporte une surcharge de 10%
ou 25% selon les cas.
L'impôt sur les sociétés repose sur le résultat des
entreprises et de ce fait, affecte le rendement des
investissements. Les entreprises sont généralement imposées dans le
pays dans lequel elles s'installent et sont donc incitées, si elles
le peuvent et toutes choses égales par ailleurs, à se localiser
dans les Etats à faible fiscalité. Dans ce cas, le choix d'un lieu
d'implantation repose sur la comparaison du taux de rendement
qu'obtiendrait une entreprise pour un investissement donné dans
chaque Etat membre. Cela suppose l'analyse comparative des systèmes
fiscaux nationaux. Les entreprises peuvent aussi investir dans un
Etat membre à travers une filiale. Il faut alors tenir compte, non
seulement du régime fiscal du pays de résidence de la société mère,
mais aussi celui du pays d'implantation de la filiale et de
l'interaction entre les deux.
En l'état actuel des choses, l'hétérogénéité des systèmes de
taxation des bénéfices est grande entre les pays de l'Union
européenne. La charge fiscale due à l'IS pesant sur les entreprises
dépend non seulement des taux de prélèvement faciaux, mais aussi de
la définition de l'assiette du prélèvement qui est le plus souvent
très différente d'un pays à l'autre. Pour ce qui est du barème
d'imposition, les taux nominaux varient de 28% pour la Finlande et
la Suède à plus de 40% pour l'Allemagne, la Belgique et la France.
Parmi l'ensemble des pays, seule l'Allemagne taxe différemment les
bénéfices réinvestis et les bénéfices distribués. Enfin dans
certains cas, comme l'Irlande, le Luxembourg ou le Royaume-Uni, le
taux d'imposition dépend du montant du bénéfice imposable. La
détermination de la base imposable varie elle aussi en fonction des
pays. Par exemple, si des provisions pour la hausse des prix sont
autorisées en France, elles ne le sont pas en Allemagne. En
revanche, tous les pays autorisent la déductibilité des intérêts
sur les emprunts et l'amortissement des actifs, mais les méthodes
utilisées varient selon les pays et selon le type d'actifs. Par
exemple, en France, seul un nombre limité d'éléments incorporels
sont amortissables, alors qu'ils le sont tous dans d'autres Etats
membres.
Pour effectuer des comparaisons internationales pertinentes, il
faut tenir donc compte de l'ensemble de ces aspects des codes
fiscaux nationaux et construire des indicateurs fiscaux
synthétiques. Dans le chapitre 2, nous proposons, en nous appuyant
sur une méthode développée dans la littérature économique consacrée
aux choix d'investissement des entreprises, des comparaisons
européennes fondées sur un tel indicateur synthétique, le taux de
rendement avant impôt sur les sociétés3(*) que doit procurer à l'investisseur un
investissement marginal effectué dans chacun des pays membres pour
rapporter in fine un taux de rendement net de 5%. Autrement dit,
plus la charge fiscale pesant sur les entreprises est forte, plus
le taux de rendement avant impôt de l'investissement devra être
élevé pour assurer à l'investisseur un taux de rendement après IS
de 5%. Les pays pour lesquels le taux de rendement avant impôt est
le plus faible sont a priori ceux vers lesquels les entreprises
devraient se diriger. Ce taux tient compte de la multiplicité des
paramètres fiscaux nationaux mais repose sur des hypothèses fortes
quant à la nature de l'investissement (composition en actifs et
mode de financement utilisé). Les écarts du taux de rendement selon
les pays ne sont pas négligeables ; ils reflètent l'importante
hétérogénéité des systèmes d'imposition des sociétés en Europe,
constituant ainsi une mesure des incitations potentielles à la
délocalisation.
La question des choix de localisation se pose avec une acuité
particulière pour les sociétés transnationales, ayant des
établissements -filiales ou succursales- dans plusieurs pays
européens. En effet, et en faisant abstraction des impôts que les
actionnaires doivent acquitter sur les dividendes perçus, au titre
de l'impôt sur le revenu des personnes, une société transnationale
peut subir des prélèvements à trois niveaux : les bénéfices peuvent
être imposés à l'impôt sur les sociétés au niveau de la filiale
dans le pays où ils sont produits ; ils font éventuellement l'objet
d'un prélèvement à la source lors de leur distribution à la société
mère ; enfin, les bénéfices au moment de leur distribution peuvent
être imposés à l'impôt sur les sociétés au niveau de la société
mère.
Nous présentons donc également, dans le chapitre 2, les taux de
rendement avant impôt pour des investissements transnationaux
effectués dans quatorze des quinze pays membres par une société
multinationale. Tout comme dans le cas des investissements
intérieurs, les écarts de taux de rendement ne sont pas
négligeables et l'on constate que dans tous les Etats membres, les
investissements étrangers et nationaux, d'une part, et les
investissements réalisés à l'étranger par une société résidente et
les investissements intérieurs, d'autre part, ne sont pas soumis à
la même pression fiscale. Autrement dit, actuellement, une
multinationale française sera imposée différemment selon l'Etat
dans lequel elle investit. De même, les investissements étrangers
réalisés sur le sol français ne subissent pas la même pression
fiscale que les investissements français. Ni le principe de
neutralité à l'importation des capitaux, ni celui de la neutralité
à l'exportation des capitaux ne sont respectés4(*). Ces conclusions sont encore renforcées si l'on
considère d'une part, les régimes préférentiels accordés par
certains Etats membres à de grandes entreprises et d'autre part,
que les comportements d'arbitrage pour la localisation des
investissements ne sont pas les seuls effets potentiels des
différentiels de fiscalité. Les grandes entreprises sont en effet
capables d'exploiter ces différences en minimisant leurs impôts par
l'emploi de diverses techniques : manipulation des prix de
transferts à l'occasion de transactions effectuées entre des
établissements ou des filiales situées dans des pays différents ;
utilisation des formes alternatives de revenus que sont les
royalties et les redevances etc..
On peut donc conclure qu'actuellement -- et en dépit des
directives de la Commission européenne -- les différentiels
d'imposition pesant sur les entreprises sont importants dans l'UE.
Cette situation, que ce soit pour les investissements intérieurs ou
transnationaux, ne constitue toutefois pas une condition suffisante
de la délocalisation des entreprises. L'incidence d'un différentiel
positif de taux de rendement entre deux pays dépend du degré de
mobilité du capital physique et de l'importance du facteur fiscal
dans le choix de localisation des entreprises. Or celui-ci n'est
pas le seul critère pris en compte. D'autres facteurs interviennent
comme par exemple la volonté de pénétrer certains marchés ou encore
les coûts salariaux. Cependant, la prudence est de rigueur en la
matière. Les analyses, théoriques et empiriques, de la concurrence
fiscale entre collectivités locales qui abondent dans les
fédérations existantes et singulièrement aux Etats-Unis et au
Canada, apportent des éclairages quant aux effets potentiels de la
concurrence fiscale et notamment dans le domaine de la fiscalité
des entreprises. Bien que les travaux empiriques existants ne
mettent pas clairement en évidence un effet des écarts de fiscalité
sur les choix de localisation des activités, la concurrence fiscale
-- au sens large, incluant les subventions et autres facilités
consenties aux entreprises, notamment dans les cas de nouvelles
implantations -- entre collectivités locales semble avérée. Elle
engendre, comme pour les prélèvements sur les ménages, des
phénomènes de concentration spatiale des activités et un
renforcement cumulatif des inégalités de potentiel fiscal ; mais
elle est, en outre, à l'origine de gains d'aubaine pour les
entreprises nouvellement installées et d'un surcroît de charges
fiscales pesant sur les assiettes les moins mobiles. Les effets
obtenus au niveau local pourraient bien se reproduire au niveau
européen.
Les propositions de la Commission ne visent actuellement plus
l'harmonisation, mais la lutte contre la concurrence fiscale
dommageable. Ainsi a-t-elle mis au point, en accord avec les Etats
membres, un " code de bonne conduite " visant à éliminer l'ensemble
des régimes préférentiels dont l'objectif est d'attirer les
entreprises étrangères. Aussi, l'Irlande serait en train d'éliminer
le taux préférentiel de 10% accordé aux entreprises étrangères et
de le remplacer par un taux de 12,5% pour l'ensemble des
entreprises sur son territoire. En revanche, les propositions d'un
taux minimum pour les entreprises et d'un rapprochement de
l'ensemble des dispositions applicables aux sociétés sont
abandonnées. Pour le Commissaire européen au Marché intérieur Mario
Monti5(*), des taux de prélèvements
obligatoires différents reflétant des choix nationaux de poids des
services publics ne sont pas contradictoires avec les exigences
d'un marché unique harmonieux. La concurrence fiscale qui
résulterait par exemple, d'une diminution des taux permise par une
gestion rigoureuse des finances publiques relève de la concurrence
saine.
Ces prises de positions minimales ne peuvent s'expliquer que par
la contrainte que constitue pour l'avancée de l'harmonisation le
processus de décision à l'unanimité. Il est clair que la
suppression des régimes préférentiels est souhaitable, mais la
frontière qui sépare ces régimes du droit commun n'est pas toujours
claire. De fait la distinction entre la concurrence fiscale
dommageable et saine concurrence semble ténue.
Les autres éléments de la fiscalité pesant sur les entreprises
-notamment les taxes locales et les charges sur les salaires- n'ont
pas été harmonisés et demeurent très hétérogènes. La pression
concurrentielle semble, cependant, inciter les gouvernements des
Etats membres à alléger ces prélèvements pour réduire leur
incidence sur les coûts de production ou sur le seul coût de la
main-d'oeuvre. Ainsi, en France, plusieurs allégements de charges
patronales sur les salaires ont été mis en oeuvre au cours des
années récentes (cf. infra). De même, la réforme de la taxe
professionnelle amorcée dans le projet de loi de finances pour 1999
-suppression progressive de la part salariale de l'assiette- va
dans le sens d'une réduction du coût de la main-d'oeuvre.
Toutefois, malgré leur poids non négligeable dans l'ensemble des
charges des entreprises, ces éléments de la fiscalité pesant sur
les entreprises ne peuvent faire l'objet d'une comparaison
européenne chiffrée précise, en raison même de la grande diversité
des situations locales.
Bien que la mobilité des personnes au sein de l'espace européen soit, en pratique, relativement faible, la concurrence fiscale a déjà des conséquences en matière de fiscalité des revenus de personnes, que le renforcement de l'intégration pourrait encore accentuer. Au nom de la subsidiarité, ni la fiscalité directe des personnes, ni les prélèvements obligatoires destinés à financer les systèmes nationaux de protection sociale n'ont fait l'objet de la moindre harmonisation négociée. Pourtant, les prélèvements directs sur les revenus des personnes pourraient, à l'avenir, subir des pressions fortes qui sont susceptibles de remettre en cause les principes d'équité -- horizontale et verticale -- qui fondent ces systèmes et l'ampleur de la protection sociale qui caractérise les Etats européens.
A. LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE
Généralement très développée dans tous les pays de l'UE,
bien qu'assurée selon des modalités très diverses, la protection
sociale est financée dans des proportions très variables par des
cotisations sociales et des impôts. En France, où les prélèvements
sur les revenus d'activité -- cotisations sociales employeurs et
salariés -- pourvoyaient traditionnellement de manière
prépondérante au financement des différentes branches de la
Sécurité sociale, les évolutions récentes ont sensiblement modifié
la répartition entre les types de financement, avec la montée en
puissance de la CSG et sa substitution progressive à certaine
cotisations sociales, et avec la prise en charge par le budget
général de l'Etat des baisses de cotisations sociales consenties
sur les bas salaires.
Dans tous les pays européens, les pressions qui s'exercent sur la
protection sociale et son financement sont comparables : la
tendance au vieillissement démographique, inégale selon les pays
mais partout présente, menace l'équilibre des régimes de retraite
par répartition et alourdit les charges des assurances maladie ; le
chômage réduit le nombre de cotisants aux différentes caisses et
engendre d'importantes dépenses de transferts, soit d'allocations
chômage -dont la durée et les montants ont été généralement amputés
au cours des dernières années-, soit d'autres revenus de
substitution (préretraites, RMI, notamment) ; enfin la faible
croissance économique de la présente décennie et la baisse, partout
sensible depuis le début des années quatre-vingt, de la part des
salaires dans le revenu national -au bénéfice des revenus de la
propriété et de l'entreprise- ont pesé sur les recettes de
cotisations sociales.
Indépendamment du niveau et du contenu précis de la protection
sociale, la question de son financement pose un problème dont
l'analyse est complexe et donne lieu à des conclusions assez
discordantes. En effet, l'analyse économique incite à conclure que,
dans un marché du travail fonctionnant sans rigidités, l'ensemble
des cotisations sociales, employeurs et salariés, pèse, en dernier
ressort, sur le salarié, de sorte qu'à long terme, ni leur niveau,
ni leur répartition entre employeurs et salariés ne devraient avoir
d'incidence sur le coût de la main-d'oeuvre supporté par
l'employeur. Il en va de même si l'on suppose que la régulation du
marché du travail s'opère par l'intermédiaire d'une courbe de
Phillips, l'ajustement à une augmentation des cotisations
s'effectuant alors par le biais d'une montée temporaire du chômage,
qui exerce une pression à la baisse sur les salaires nets. Les
données présentées dans le chapitre 3 montrent effectivement qu'en
moyenne, il n'y a pas de corrélation entre le poids des cotisations
sociales et le coût unitaire moyen de la main-d'oeuvre dans les
différents pays européens, en dépit de la très grande diversité des
modalités de financement de la protection sociale.
Au-delà de ces considérations moyennes, de nombreuses études
récentes, en France notamment, concluent à une incidence importante
des cotisations sociales, patronales en particulier, sur le coût de
la main-d'oeuvre peu qualifiée, en raison notamment de l'existence
de contraintes légales sur le salaire minimum. Réduire le coût de
la main-d'oeuvre, notamment la moins qualifiée, afin d'inciter les
entreprises à embaucher, est devenu, au cours des années récentes,
l'une des modalités privilégiées de la politique de l'emploi dans
la plupart des pays européens, conduisant parfois à des pratiques
qualifiées de " dumping social ". Dans le même temps, la volonté
d'augmenter les salaires directs, voire les salaires nets, de
certaines catégories de personnels -les cadres, en particulier- a
incité certains gouvernements européens à alléger les prélèvements
fiscaux et sociaux sur leurs revenus d'activité. De telles mesures
ne peuvent déboucher que sur l'une ou l'autre des deux évolutions
suivantes : soit une réduction des dépenses de protection sociale,
soit une augmentation compensatoire de la fiscalité générale. Les
chapitres 3 et 4 de la présente étude dressent un état des lieux de
ces prélèvements et de l'interaction entre fiscalité directe sur
les revenus d'activité et prélèvements sociaux dans les principaux
pays européens. Ils montrent qu'en dépit de la grande diversité des
situations, les tensions qu'engendrent ces prélèvements sont, pour
l'heure, limitées.
B. PROBLÈMES D'ÉQUITÉ HORIZONTALE DANS LA FISCALITÉ DIRECTE DES MÉNAGES
La fiscalité directe sur les revenus des personnes
relevant, dans tous les pays européens, du principe de résidence
-imposition dans le pays de résidence de la personne, quelle que
soit l'origine géographique de ses revenus -la faible mobilité des
individus devrait limiter les problèmes de concurrence fiscale sur
ce type de prélèvements. Cependant, certaines sources de revenus
-notamment les placements financiers- sont particulièrement
mobiles, et l'unification monétaire devrait encore accroître
l'intégration financière. En raison des difficultés de coordination
des autorités fiscales des différents pays membres et des
importantes différences existantes en matière de secret bancaire,
les revenus des placements financiers à l'étranger peuvent donner
lieu à évasion fiscale. C'est donc sur ce type de revenus que,
faute d'harmonisation négociée, la concurrence fiscale s'est
exercée avec la plus grande vigueur, depuis la libéralisation
complète des mouvements de capitaux. Elle a, dans un premier temps,
engendré une tendance générale à l'allégement de la pression
fiscale sur ce type de revenus, qui a toutefois été partiellement
corrigée au cours des années récentes sans grandes conséquences
apparentes sur les flux de placements (chapitre 4).
Un tel allégement de la fiscalité directe sur les revenus de
placements pose, à l'évidence, un problème d'équité horizontale,
dans la mesure où des revenus d'un même montant mais de nature
différente supportent des prélèvements différents. Parce que les
patrimoines financiers sont relativement plus concentrés que les
revenus, l'équité verticale est également mise à mal.
Le risque de voir s'accentuer la concurrence entre institutions
financières au sein de l'union monétaire a incité récemment la
Commission européenne à proposer à nouveau une retenue à la source
non libératoire sur les revenus d'intérêt, qui constituerait donc
une borne inférieure à l'imposition de tels revenus et limiterait
ainsi la concurrence fiscale. Une telle solution présente cependant
des faiblesses évidentes dans un environnement financier libéralisé
à l'égard de l'ensemble du monde, et non des seuls pays membres de
l'UE.
C. VERS UN NOMADISME FISCALO-SOCIAL ?
Un éventuel accroissement de la mobilité des personnes au sein de l'espace européen risquerait dès lors d'engendrer, par le jeu de la concurrence entre des systèmes fiscalo-sociaux nationaux caractérisés par des dosages variables d'universalité -dans les prestations sociales (revenu minimum, assurance maladie, allocations diverses) et dans l'accès aux consommations collectives (éducation, etc.) et de contributivité (pour la retraite notamment) -deux types de mouvements migratoires : d'une part, les personnes sans ressources pourraient être tentées d'établir leur résidence dans les pays où les prestations à caractère universel dont les plus généreuses, tandis que les personnes à revenus élevés s'établiraient -comme on l'observe déjà depuis longtemps- dans les pays leur offrant les meilleures conditions en termes de prélèvements directs sur les revenus ; d'autre part, dans la mesure où la redistribution qu'opèrent les systèmes fiscalo-sociaux et de dépenses publiques ne s'effectue pas seulement entre les individus appartenant à différentes classes de revenus, mais pour chacun d'eux sur l'ensemble de leur cycle de vie, les individus les plus mobiles pourraient être tentés par le " nomadisme fiscalo-social ", changeant de résidence selon les coûts et bénéfices offerts par chacun des systèmes nationaux aux différentes étapes de la vie. De telles évolutions remettraient inévitablement en cause les mécanismes de solidarité financière qui fondent, plus ou moins explicitement, le financement des dépenses publiques et de la protection sociale dans tous les pays de l'Union.
Dès les premières années de la construction européenne, la nécessité de doter tous les pays membres d'instruments de fiscalité indirecte comparables pour éviter les distorsions de concurrence dans le Marché commun a été mise en avant. Elle s'est traduite par l'adoption généralisée du système de TVA, puis par les premières directives d'harmonisation des assiettes dans les années soixante-dix. A la suite de l'Acte unique européen, l'harmonisation des fiscalités indirectes des Etats membres a constitué l'une des priorités de la Commission européenne qui craignait que des différences trop marquées entraînent d'importants détournements de trafics dans les échanges de biens et services. Pourtant, les progrès de l'harmonisation des fiscalités indirectes ont été modestes, sans que cela entraîne, apparemment du moins, de graves distorsions dans un marché européen des biens et services désormais unifié. Le chapitre 5 présente un état des lieux de la fiscalité indirecte en Europe, mettant l'accent sur les droits d'accises et l'évaluation de leur incidence économique.
A. LES RÈGLES COMMUNES
Les négociations d'harmonisation des fiscalités indirectes dans l'UE, à la fin des années quatre-vingt, n'ont abouti qu'à la définition d'un régime " transitoire " pour la TVA, qui détermine des règles communes pour le nombre de taux -- un taux normal et un taux réduit, avec, dans la plupart des pays, un taux " super-réduit " ou taux zéro pour les produits considérés comme devant être aidés --, le classement des produits selon les taux, et fixe des taux planchers -- respectivement 15% et 5%. Cet accord minimal, qui a fait disparaître les taux majorés, permet d'éviter la concurrence fiscale par la baisse des taux tout en laissant aux Etats la liberté de les ajuster à la hausse en cas de besoin, ce qui s'est produit pour la plupart d'entre dans les années quatre-vingt-dix pour faire face à la détérioration des équilibres des finances publiques ou dans le cadre de réformes fiscales nationales réduisant le poids des prélèvements directs pour accroître celui des indirects.
B. L'ÉTAT DES LIEUX
La modeste harmonisation ainsi négociée a engendré une certaine convergence des taux normaux de TVA, qui s'est effectuée à la hausse. La fourchette des taux normaux demeure cependant assez large -- de 15% à 22% au sein de l'Euroland, et jusqu'à 25% si l'on inclut le Danemark et la Suède (tableau 2). En outre, les Etats n'ont pu se mettre d'accord sur le passage au régime " définitif " proposé par la Commission, qui aurait substitué au principe actuel de destination le principe de taxation à l'origine. Dans le régime " transitoire " en vigueur, la distinction demeure entre les ventes sur le territoire national et les exportations intra-communautaires, qui sont, du point fiscal, traitées comme les exportations au reste du monde. Le maintien du principe de destination permet sans doute une plus grande liberté des Etats en matière de taxation des produits, mais constitue une entrave administrative à la libre circulation des biens et services au sein du Marché unique européen, en raison des formalités qu'il implique. Il est, de plus, à l'origine de fraudes dont l'ampleur est difficile à évaluer. Toutefois, l'expérience européenne récente, de même que celle des fédérations existantes, suggère que le maintien d'écarts substantiels de taxation indirecte est viable et n'est pas incompatible avec un degré élevé d'intégration des marchés des biens et services.
2. Evolution des taux de TVA normaux entre 1990 et 1998
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1998 |
|
|
Allemagne |
14 |
14 |
14 |
15 |
15 |
15 |
15 |
16 |
|
Autriche |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
20 |
|
Belgique |
19 |
19 |
19,5 |
19,5 |
20,5 |
20,5 |
21 |
21 |
|
Danemark |
22 |
22 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
|
Espagne |
12 |
12 |
13(1)/15(2) |
15 |
15 |
16 |
16 |
16 |
|
France |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
18,6 |
20,6 |
20,6 |
20,6 |
|
Finlande |
- |
- |
- |
- |
22 |
22 |
22 |
22 |
|
Grèce |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
|
Irlande |
23 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
21 |
|
Italie |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
19 |
20 |
|
Luxembourg |
12 |
12 |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
|
Pays-Bas |
18,5 |
18,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Portugal |
17 |
16 |
16 |
16 |
16 |
17 |
17 |
17 |
|
Royaume-Uni |
15 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Suède |
23,46 |
23,46 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
25 |
Source : Commission européenne, European
Tax Handbook, IBFD publication 1998.
(1) A partir du 1/01/1992.
(2) A partir du 1/08/1992.
Peu de progrès ont été accomplis en matière d'harmonisation des accises, dont l'importance n'a pourtant cessé de croître au cours des années récentes et qui sont susceptibles d'engendrer des distorsions de concurrence potentiellement beaucoup plus grandes que celles résultant des différences de taux de TVA, en raison de leur non-déductibilité pour les entreprises -notamment en ce qui concerne les taxes sur les produits pétroliers. En outre, la tendance actuelle à la mise en place d'une fiscalité " écologique ", qui pèsera également sur les coûts de production, nécessiterait aussi un effort d'harmonisation, si l'on veut éviter une concurrence fiscale sur ces nouveaux instruments.
Les analyses et évaluations présentées dans cette étude
débouchent sur des conclusions mitigées : l'hétérogénéïté des
systèmes fiscaux en Europe demeure certes considérable ; mais les
manifestations tangibles de la concurrence fiscale sont, à ce jour,
limitées. Elles concernent à l'évidence davantage la fiscalité sur
l'assiette la plus mobile, à savoir le capital, avec d'une part les
prélèvements sur les revenus des placements financiers des ménages,
d'autre part la fiscalité directe sur les bénéfices des sociétés.
Les évaluations présentées plus haut montrent qu'il existe, pour
les entreprises, des incitations non négligeables à la mobilité, du
moins pour certaines activités, certains types d'investissements,
certains modes de financement. Encore convient-il de souligner,
qu'en raison de la complexité des règles de détermination de
l'assiette imposable, les moyennes présentées recouvrent sans doute
une diversité plus grande encore des situations individuelles. En
outre, la multiplicité des circonstances particulières ne permet
pas d'inclure dans ces évaluations la totalité des prélèvements qui
pèsent sur chaque catégorie d'agents économiques. Or la fiscalité
est caractérisée, dans tous les pays européens et singulièrement en
France, par un empilement de prélèvements, avec des règles de
déductibilité différentes selon les cas, notamment en ce qui
concerne la fiscalité locale et les prélèvements sociaux. Pour
chaque agent économique, l'incitation fiscale à la mobilité est, en
principe, la résultante nette de cet empilement de prélèvement, que
l'étude conduite ici par type de prélèvement ne permet pas
d'appréhender complètement. Cependant, une évaluation exhaustive de
l'ampleur effective de cette incitation fiscale à la mobilité se
heurte à deux types d'obstacles : d'une part, la grande diversité
des situations individuelles, notamment en ce qui concerne la
fiscalité locale ; d'autre part, la nécessité, pour évaluer
l'incidence des différents prélèvements, de faire des hypothèses
sur le mode de fonctionnement des différents marchés sur lesquels
opère l'agent considéré, notamment les marchés du travail pour les
prélèvements sur les salaires.
Il est cependant très probable que l'achèvement de l'unification
monétaire en Europe suscite un renforcement de la concurrence
fiscale entre Etat membres. Si elle devait se déployer sans règles
et sans contraintes communes, cette concurrence aboutirait
inéluctablement à une moindre redistributivité des systèmes de
prélèvements obligatoires, à une réduction de la protection sociale
et une paupérisation des secteurs publics nationaux. Pour contrer
de telles évolutions, qui remettraient profondément en cause le "
modèle européen " jusqu'à présent dominant -que l'on pourrait
qualifier, à la suite des Allemands, " d'économie sociale de marché
"-, il convient, au minimum, d'éviter la " concurrence fiscale
dommageable ", en instituant des règles qui encadrent et limitent
les actions des Etats : le " code de bonne conduite " actuellement
négocié en Europe, mais également la politique européenne de la
concurrence et, à une échelle plus large, les négociations
conduites au sein de l'OCDE peuvent sans doute y contribuer. Mais
ces règles minimales risquent de se révéler insuffisantes dans de
nombreux domaines et la dynamique de l'intégration européenne
pourrait alors requérir une nouvelle réflexion sur la manière de
concilier la subsidiarité et la souveraineté fiscale des Etats
membres avec une harmonisation plus poussée de pans entiers des
systèmes nationaux de prélèvements obligatoires, voire avec
l'émergence d'une véritable fiscalité européenne : l'invention,
pragmatique et progressive, d'un modèle européen de " fédéralisme
budgétaire et fiscal ".
L'étude qui suit, réalisée pour la Commission des
finances du Sénat, s'attache à préciser la réalité actuelle de la
concurrence fiscale en Europe et les évolutions probables de
celle-ci dans le nouveau contexte de l'union monétaire. Elle est
centrée sur les prélèvements directs et les droits d'accise,
laissant ainsi de côté la TVA et les impôts sur les revenus de
placements mobiliers des ménages, qui avaient fait l'objet d'une
grande attention lors de l'achèvement du marché intérieur européen
(voir, notamment, la précédente étude réalisée par l'OFCE sur le
thème de l'harmonisation fiscale en Europe, en 1990 : Sterdyniak et
alii, 1991).
Le premier chapitre est consacré à l'analyse théorique de la
concurrence fiscale entre entités gouvernementales dans un espace
économiquement, financièrement et monétairement intégré ;
s'appuyant essentiellement sur les travaux traitant du cas des
gouvernements locaux dans les fédérations, ce chapitre met en
exergue les principales conclusions des analyses théoriques de la
concurrence fiscale. Il conclut à l'existence de nombreuses
inefficiences dans la concurrence fiscale entre gouvernements.
Le deuxième chapitre traite de l'impôt sur les sociétés. Il
présente et met en oeuvre une méthode permettant d'obtenir un
indicateur synthétique des conditions d'imposition du capital
investi dans les entreprises des pays : le taux d'imposition
effectif, qui mesure l'écart entre le taux de rendement brut -avant
impôt- du capital et son taux de rendement net d'impôt sur les
sociétés. Le calcul d'un tel indicateur pour différentes
configurations envisageables de décisions d'investissement
d'entreprises européennes résidant dans l'un des pays membres et
investissant dans le même ou chez l'un des voisins, permet
d'évaluer l'intensité moyenne actuelle de la concurrence fiscale
pour attirer les implantations d'entreprises. Le chapitre conclut à
un degré relativement faible de concurrence fiscale en moyenne ;
mais il souligne également que celle-ci peut être forte sur
certains types d'investissements, et qu'elle est susceptible de
s'intensifier à l'avenir, ce qui pose la question de
l'harmonisation de l'impôt sur les sociétés dans l'Union
européenne.
Le troisième chapitre fait le point sur la question des
cotisations sociales et de leur lien avec le coût de la
main-d'oeuvre. Synthétisant de nombreux travaux existants, il
insiste sur la nécessité de distinguer les cotisations sociales
ouvrant droit à des prestations proportionnelles au salaire
-chômage et retraite, essentiellement-, qui ont un caractère
assurantiel et s'apparentent à un salaire différé, de celles qui
financent des prestations " universelles ", qui s'apparentent à
l'impôt. Les modes de financement de la couverture sociale sont
aujourd'hui en Europe extrêmement divers, et le France apparaît
relativement singulière dans ce domaine. Globalement pourtant, il
en ressort que la hiérarchie des niveaux de coût de main-d'oeuvre
en Europe ne reflète pas celle des taux de cotisations sociales.
Quant à la concurrence fiscale sur ces prélèvements, elle apparaît
actuellement limitée.
Le quatrième chapitre étudie en détail et compare les modalités de
l'imposition directe du revenu des ménages dans les pays de l'Union
européenne. Il met l'accent sur la progressivité des barèmes et sur
les questions de traitement fiscal des couples et des enfants. Là
encore, c'est l'extrême diversité qui frappe. Ce chapitre conclut à
la faiblesse de la concurrence fiscale sur ce type de prélèvement,
sans toutefois nier sa possibilité pour certains segments de la
population des ménages.
Le cinquième chapitre traite de l'imposition indirecte et plus
précisément des droits d'accise. Après avoir présenté la situation
actuelle en Europe et hétérogénéïté qui prévaut en ce domaine, ce
chapitre s'attache à évaluer les conséquences économiques des
droits d'accise, en estimant des élasticités-prix et revenu des
demandes des biens concernés, ainsi que des degrés de déprotection
effective liés à ce type de prélèvement. Il conclut que ceux-ci
sont, généralement faibles pour les consommations privées, mais
potentiellement plus importants pour les biens intermédiaires
taxés.
L'objet de ce chapitre est de présenter les principaux enseignements de l'analyse économique sur les effets de la concurrence fiscale entre Etats ou plus généralement entre collectivités publiques. En effet, sauf à considérer que les gouvernements nationaux ont un comportement prédateur que la concurrence entre Etats pourrait permettre de contenir, il faut bien reconnaître qu'une concurrence fiscale non maîtrisée pose de sérieuses questions eu égard aux objectifs d'équité et de redistribution traditionnellement assignés au système de prélèvement. Il n'en demeure pas moins que la coopération fiscale est difficile à mettre en oeuvre, notamment quand il existe des Etats, souvent de petite taille et très ouverts, dont la fiscalité est particulièrement avantageuse.
La littérature sur la concurrence fiscale entre collectivités locales ou entre Etats pour attirer du capital physique s'est très largement développée dans le cadre du modèle d'incidence de Harberger (1962), et ce, depuis l'article précurseur de Zodrow et Miezskowsky (1986). Dans ces conditions, les mécanismes fondamentaux de la concurrence fiscale peuvent être décrits de façon très simple, moyennant quelques hypothèses simplificatrices. Ainsi, dans un premier temps, on supposera que la concurrence fiscale ne porte que sur les taux de prélèvement et que les règles de détermination de la base imposable sont partout les mêmes. En outre, l'impôt est prélevé dans tous les Etats selon le principe de la source et les investisseurs privés sont supposés parfaitement mobiles entre les différents Etats. Enfin, les revenus du capital sont supposés versés à des actionnaires privés qui ne résident dans aucun des Etats en concurrence et on fait abstraction de la fiscalité des revenus personnels.
A. CONCURRENCE FISCALE ET MOBILITÉ PARFAITE DU CAPITAL PHYSIQUE : UN MODÈLE DE CONCURRENCE SUR LES TAUX D'IMPOSITION
Dans le modèle standard de concurrence fiscale (pour une
présentation formelle du modèle, voir Annexe 1), l'économie
considérée est celle d'une union monétaire, ce qui permet
d'éliminer tout risque de change. On suppose que le capital
physique est mobile à l'échelle de l'union tandis que les
individus, et donc la main-d'oeuvre, sont parfaitement sédentaires.
Le capital et le travail servent à fabriquer un bien privé
composite qui est utilisé, soit sous forme de consommation
intermédiaire pour fabriquer un bien collectif destiné aux seuls
ménages, soit directement sous forme de consommation finale par les
ménages. Autrement dit, le bien-être de ces derniers dépend à la
fois de la consommation de bien privé et de bien collectif.
Chaque gouvernement taxe le capital physique (dont l'assiette est
supposée homogène dans tous les pays) investi sur son territoire
pour financer le bien collectif fourni aux ménages. En revanche, il
n'existe pas d'imposition sur les revenus du travail et le capital
est seulement taxé à la source). Chaque unité de capital physique
est détenue par un actionnaire unique qui l'investit dans le pays
qui lui offre le rendement après impôt le plus élevé possible. Le
capital physique pouvant se déplacer sans supporter de coût
irrécupérable, le retour net sur investissement est le même à
l'équilibre dans tous les pays. Enfin, le volume global d'épargne,
et donc de capital physique, dans la zone est considéré comme
exogène 6(*).
Dans ces conditions, la mobilité spatiale du capital physique
place les Etats en situation de concurrence face aux implantations
économiques. Un Etat qui déciderait d'augmenter unilatéralement son
taux d'impôt verrait baisser le capital industriel investi sur son
territoire pendant que les autres pays bénéficieraient d'un
supplément de base imposable. Dans ces pays, le bien-être des
ménages s'accroîtrait car l'augmentation de la base imposable
constitue une externalité fiscale positive que les gouvernements
peuvent utiliser, soit pour augmenter leurs dépenses publiques à
pression fiscale inchangée, soit pour baisser la pression fiscale
sur les entreprises pour un niveau de dépenses donné, soit enfin
pour faire les deux (pour une définition formelle du concept
d'externalité fiscale, voir Annexe 2).
La concurrence fiscale est généralement modélisée sous la forme
d'un jeu non coopératif entre Etats, chacun d'entre eux souhaitant
attirer le plus de capital physique possible. Le concept de
solution utilisé pour résoudre ce jeu est l'équilibre de Nash (pour
une présentation formelle de l'équilibre de Nash, voir Annexe 3).
On suppose ainsi que chaque gouvernement choisit son taux d'impôt
sur le capital de façon à maximiser l'utilité de l'individu
représentatif en considérant comme donné les taux d'impôt de ses
concurrents.
La théorie microéconomique nous enseigne qu'un gouvernement qui
cherche à satisfaire au mieux les ménages qui résident dans sa
juridiction, doit déterminer la quantité de bien public qu'il offre
(et donc le taux d'impôt qu'il doit prélever sur le capital
physique) de telle façon que l'avantage marginal que retirent les
ménages de la consommation du bien collectif soit précisément égal
à son coût marginal.
Or, les gouvernements ne s'intéressent qu'au seul bien-être des
ménages résidents. Ils vont par conséquent surestimer le coût
marginal de la dépense publique car ils prennent en compte dans
leur calcul non seulement le coût unitaire de production du bien
public (supposé ici égal à un) mais aussi le coût lié au fait
qu'une augmentation du taux d'impôt sur le capital industriel se
traduit par des délocalisations de capital physique. Or celles-ci
sont à l'origine d'une baisse du revenu des ménages résidents
(équation (E.12) de l'Annexe 3) et donc de leur consommation de
bien privé qui n'est pas totalement compensée par la consommation
supplémentaire de bien collectif, celle-ci étant trop faible compte
tenu de la perte de matière imposable et donc de recettes fiscales
subie.
Par conséquent, à l'équilibre, l'avantage marginal retiré par les
ménages d'un franc supplémentaires de dépenses publiques financé
par une augmentation de l'impôt sur le capital physique, est
supérieur au coût marginal de production exprimé en terme de bien
privé sacrifié (équation (E.14) de l'Annexe 3).
On montre alors généralement que les gouvernements, soumis au
risque de délocalisation du capital physique ou de toute autre base
mobile, taxent trop faiblement ce facteur pour offrir le bien
collectif en quantité suffisante.
B. ÉQUILIBRE FISCAL ET COOPÉRATION : LA COOPÉRATION EST NON SEULEMENT DIFFICILE À METTRE EN oeUVRE MAIS ELLE PEUT NE PAS ÊTRE SOUHAITABLE7(*)
Ce premier résultat, formalisé par l'équation (E.14) de
l'Annexe 3, signifie tout simplement que les ménages de l'Union
verraient leur niveau de bien-être s'améliorer s'ils pouvaient
consommer davantage de bien collectif, donc si le taux d'impôt sur
le capital était plus élevé. Tel serait le cas si les Etats
coopéraient, autrement dit si chaque pays choisissait la meilleure
politique fiscale, de son point de vue, mais en tenant compte à la
fois des influences qu'il subit mais aussi des effets de ses choix
sur le bien-être des autres pays. En effet, les sorties de capital
physique, consécutives à l'augmentation du taux de prélèvement dans
un pays, ne sont pas une perte sèche pour tous les Etats de l'Union
car certains d'entre eux vont forcément bénéficier de cet afflux
d'investissements directs.
Par conséquent, si l'on considère que la concurrence fiscale entre
collectivités publiques n'est pas souhaitable, il faut coopérer. La
coopération fiscale peut prendre la forme d'une consolidation
fiscale des espaces en concurrence. Celle-ci existe déjà à
l'intérieur des Etats. La coopération à l'échelle européenne est
plus complexe. La consolidation fiscale, qui d'un point de vue
économique, est la plus efficace, est actuellement pour des raisons
politique impossible à mettre en oeuvre. Le prélèvement de l'impôt
devrait, en effet, être transféré à un niveau supranational, ce qui
remettrait en cause non seulement le principe de subsidiarité, mais
supposerait en outre l'existence d'une Europe fédérale dont la
légitimité démocratique ne soit pas contestée. Une solution
apparemment moins radicale, mais qui dans les faits conduit au même
résultat, suppose une harmonisation des taux de prélèvements et des
règles de détermination de la matière imposable dans le cadre d'une
coordination décentralisée.
La théorie économique montre en effet qu'un équilibre coopératif,
par opposition à un équilibre non coopératif, augmente le niveau de
bien-être dans tous les pays par rapport à celui qu'elles
atteignent dans un équilibre non coopératif. S'il existe une entité
supranationale dont la légitimité démocratique n'est pas contestée
-ce qui n'est pas le cas au niveau européen-, l'équilibre
coopératif est atteint si l'on délocalise le (ou les) impôts dont
l'assiette est très fortement mobile à un niveau supranational ou
si l'on harmonise complètement les prélèvements.
A un niveau infra-étatique, la consolidation fiscale constitue un
moyen puissant de réduire la concurrence fiscale
La première solution découle naturellement du modèle standard de
concurrence fiscale présenté ci-dessus. La consolidation fiscale
consiste, soit à réduire le nombre de collectivités publiques en
concurrence en imposant une fusion, soit à élargir la zone de
prélèvement de l'impôt. Cette solution, irréalisable au niveau
européen, permet, en revanche de justifier, d'un point de vue
théorique, la délocalisation d'un impôt comme la taxe
professionnelle à un niveau supracommunal (Madiès, 1997) 8(*) . En effet, plus le nombre de
collectivités locales à l'intérieur d'un même espace géographique
est élevé, plus les externalités fiscales qui contraignent les
décisions fiscales des élus locaux sont importantes et génératrices
de distorsions. C'est ce que font clairement apparaître les
équations (E.7), (E.8) et (E.9) de l'Annexe 2 : le retour net sur
investissement, comme les externalités fiscales et l'offre du biens
publics locaux, sont fonction du nombre de collectivités ou plus
exactement du " pouvoir de marché " qu'a chaque collectivité sur la
matière imposable.
L'équation (E.14) de l'Annexe 3, quant à elle, permet de
déterminer le taux d'impôt choisi par chaque collectivité à
l'équilibre de Nash et montre simplement que l'offre de services
publics locaux est, à la marge, d'autant plus élevée que le nombre
de collectivités locales en situation de concurrence est faible et
donc qu'elles possèdent une part élevée de matière imposable.
A l'inverse, la diminution du nombre de collectivités permet à une
collectivité isolée de financer davantage de services publics
locaux, pour un coût identique en terme de bien privé, car les
externalités fiscales sont réduites. L'utilité des individus
augmente donc au fur et à mesure que l'on élargit l'aire de
perception de l'impôt local sur les entreprises (à recettes
fiscales inchangées). La raison est tout à fait intuitive : une
collectivité qui augmente seule son taux d'impôt local, pourrait
certes financer davantage de services collectifs mais au détriment
du revenu privé des ménages résidents. Or, comme on l'a déjà
souligné, une partie de la baisse de revenu privé, due aux
délocalisations, est un simple transfert de pouvoir d'achat vers
d'autres collectivités. En réduisant le nombre de collectivités en
concurrence, on internalise une partie de ces externalités, ce qui
permet d'augmenter le bien-être des ménages.
Interprété de façon plus large et davantage conforme à la réalité,
ce résultat signifie que si les entreprises ont choisi d'installer
leur activité dans une agglomération donnée en fonction de critères
de localisation autres que la fiscalité locale, une stratégie
concevable de réduction des surenchères consiste à élargir le
territoire de perception de l'impôt local sur les entreprises au
territoire jugé pertinent en matière de développement économique
local, une solution étant la création d'un groupement économique
sur un périmètre supra-communal.
L'argument soulevé n'est toutefois pas nouveau - il s'inscrit dans
la conception traditionnelle du fédéralisme financier qui préconise
d'ajuster les " territoires " d'usage et de financement des
services publics locaux - mais il permet d'envisager toutes les
formes possibles d'intégration fiscale interterritoriale (taxe
professionnelle de zone, taxe professionnelle d'agglomération et
pourquoi pas taxe professionnelle départementale) à défaut d'avoir
voulu un jour imposer la fusion de communes comme cela a été le cas
ailleurs.
Le Conseil des impôts (1989, 1997) a souligné que l'élargissement
de la circonscription fiscale pourrait être recherché à un niveau
infra-départemental et a examiné le cas des zones d'emploi définies
par l'INSEE ainsi que celui des circonscriptions administratives,
arrondissements ou cantons9(*) .
Les simulations, opérés à produit fiscal constant, à partir d'un
taux unique calculé au niveau de ces différents groupements
montrent clairement
(1) Que " l'éventail des taux de taxe professionnelle est
proportionnel au nombre et à la taille des collectivités locales :
la réduction des écarts de taux sera d'autant plus grande que le
taux sera calculé dans des circonscriptions en nombre limité ;
(2) Que dans le cas des arrondissements et des zones d'emploi, les
taux s'établiraient en règle générale à un niveau plus faible que
dans le cas d'une remontée de la taxe professionnelle au niveau
départemental. "
La concurrence fiscale avantage les petits pays, ce qui rend
difficile tout processus d'harmonisation concernant la fiscalité
sur les entreprises et les revenus du capital
A défaut de pouvoir délocaliser l'impôt sur le bénéfice des
sociétés au niveau européen, la seule solution possible consiste à
harmoniser les taux et les règles de détermination de l'assiette de
façon à rapprocher les taux marginaux effectifs. Cependant, dès
lors que la concurrence fiscale concerne deux pays de taille
différente, l'analyse économique montre que les petits pays
constituent des " paradis fiscaux " (" tax havens "). Par
conséquent l'harmonisation fiscale sera difficile à mettre en
oeuvre.
Un certain nombre de travaux, parmi lesquels ceux de Bucovetsky
(1991) et Wilson (1991), montrent que si la concurrence fiscale
s'exerce entre pays de taille différente, les petits pays n'ont pas
intérêt à coopérer car ils verraient leur bien-être se détériorer.
Cela s'explique simplement dans le modèle de ces deux auteurs par
le fait que la différence de taille (exprimée en terme de
population) implique que l'élasticité de l'offre de capital
industriel n'est plus la même selon qu'un pays a une population
plus ou moins importante. Autrement dit, les délocalisations
(exprimées en nombre d'unités de capital par tête perdues par une
pays donné) sont d'autant plus importantes qu'un pays est
petit.
La concurrence fiscale s'exercant de façon plus aigue sur les
petits pays que sur les grands, les premiers sont incités à choisir
des taux d'impôt plus faibles que les seconds. De façon symétrique,
les grands pays sont moins sensibles au coût (en terme de
diminution du revenu privé) d'une augmentation du taux d'impôt sur
les entreprises car les pertes de capital industriel par tête sont
plus faibles. Le taux d'impôt d'équilibre est donc plus élevé dans
les grand pays, ce qui confère une externalité positive aux petits
pays qui deviennent plus attractifs pour les investisseurs
privés.
Toutes choses égales par ailleurs, (1) les petits pays sont
incités à taxer plus faiblement le capital que les grands, (2) à
l'équilibre, les petits pays sont généralement importateurs nets de
capital et le bien-être des ménages est plus élevé dans les petits
pays que dans les grands, (3) une harmonisation des taux de
prélèvement est par conséquent diffcile à mettre en oeuvre car elle
pénalise les petits pays.
Devant la difficulté de coopérer, il peut être souhaitable de
mettre en place un taux d'impôt minimum sur les entreprises plutôt
que d'imposer une convergence vers un taux moyen européen, même si
celui-ci provoque des délocalisations d'investissements directs
dans le reste du monde. On peut en effet penser que, non seulement
les coûts de mobilité des entreprises tendront à diminuer dans le
futur à l'échelle européenne, mais, qu'en outre ces coûts sont plus
faibles entre pays européens qu'entre les pays européens et le
reste du monde. On rappellera que le rapport Ruding avait préconisé
une harmonisation poussée des taux de l'impôt sur les sociétés en
suggérant un taux minimal de 30 % afin d'éviter une concurrence
destructrice entre Etats-membres10(*).
C. LA CONCURRENCE FISCALE CONSTITUE UNE CONTRAINTE SUPPLÉMENTAIRE POUR LES ETATS ENDETTÉS
Supposons maintenant que les différents pays de l'Union
puissent s'endetter. Le niveau d'endettement devient alors une
variable de décision entre les mains des gouvernements pour
financer le bien collectif au même titre que l'impôt sur le capital
physique. Pour comprendre les mécanismes en jeu, Jensen et Toma
(1991) utilisent un modèle à deux périodes (deux exercices
budgétaires par exemple) qui est une extension du modèle de
référence présenté ci-dessus.
A la première période, les gouvernements peuvent choisir de
financer l'offre de biens publics, soit par un impôt sur le
capital, soit par un emprunt qui prend la forme d'une obligation du
gouvernement, achetée par l'individu représentatif. A la deuxième
période, en revanche, les recettes fiscales tirées de l'impôt sur
le capital sont utilisées pour rembourser l'annuité de la dette et
pour financer les dépenses publiques de deuxième période.
L'objectif de chaque gouvernement est de maximiser l'utilité totale
des ménages-résidents sur les deux périodes du jeu. Les variables
stratégiques sont, à la première période, le taux d'impôt sur le
capital et le niveau d'endettement, et en deuxième période
uniquement le taux d'impôt.
La théorie économique ne permet pas d'obtenir des résultats
véritablement tranchés. En effet, les taux d'impôt choisis par les
gouvernements en deuxième période dépendent étroitement de la pente
des fonctions de réactions des collectivités, celles-ci étant
définies comme le taux d'impôt d'équilibre qui maximise l'utilité
de l'individu représentatif d'un pays à la deuxième période, étant
donné le taux d'impôt prélevé par la collectivité concurrente en
deuxième période et les niveaux d'endettement choisis par les deux
gouvernements à la première période.
Compte tenu du signe indéterminé des fonctions de meilleure
réponse, la concurrence fiscale entre deux pays peut conduire, en
théorie, à ce qu'elles s'endettent à la première période ou qu'au
contraire elles dégagent un excédent primaire.
Si la meilleure réponse pour les deux gouvernements consiste à
augmenter leur taux d'impôt, l'équilibre parfait en sous-jeux se
caractérise par un endettement à la première période pour les deux
Etats. Jensen et Toma montrent alors que l'offre du bien public et
l'utilité de l'individu représentatif sont, par rapport à
l'équilibre sans endettement, plus élevés à la première période.
L'offre du bien public peut toutefois être sous-optimale, optimale
voire sur-optimale à la première période, selon que le taux d'impôt
d'équilibre est respectivement positif, nul ou négatif. Dans ce
dernier cas, les Etats s'endettent pour subventionner le
capital.
En revanche, dégager un surplus primaire à la première période,
permet à un Etat d'avoir une marge de manoeuvre supplémentaire à la
deuxième période. L'utilité et l'offre du bien public sont alors
plus élevées à la deuxième période mais plus faibles à la première
période que dans l'équilibre sans possibilité d'endettement (ou
d'excédent budgétaire). Si le modèle, dans ce cas, permet de
conclure à une offre insuffisante du bien public à la première
période, il ne permet pas toutefois de conclure pour l'offre du
bien public à la deuxième période.
Dans tous les cas, l'offre de bien publics à la deuxième période
est inefficace et d'autant plus faible que les gouvernements
augmentent leur niveau d'endettement (pour un même montant) à la
première période. Toutes choses égales par ailleurs, la dette doit
être remboursée à la deuxième période, ce qui réduit en fin de
compte l'offre de bien publics. En effet l'augmentation du taux
d'impôt sur le capital, si elle a un effet positif sur la dépense
publique locale, se heurte à la contrainte de la concurrence
fiscale et de la mobilité du capital, qui empêche cette
augmentation de compenser totalement la baisse liée à
l'endettement. L'endettement vient aggraver en quelque sorte
l'insuffisance de l'offre de biens publics en deuxième période.
Toutes choses étant égales par ailleurs, la concurrence fiscale
aggrave les difficultés d'un pays dont le niveau d'endettement est
plus élevé que celui de ses partenaires car il ne dégage pas
suffisamment de recettes fiscales pour financer ses dépenses
publiques (hors charges d'intérêt). En ce sens, le Pacte de
stabilité budgétaire peut se justifier par le fait qu'en union
monétaire, la concurrence fiscale et sociale devient plus vive
entre les Etats.
Dès lors que les Etats peuvent taxer une variété de bases imposables, plus ou moins mobiles, se trouve posée la question de l'incidence de l'impôt. En effet, le risque est grand que les gouvernements soient tentés d'exonérer les bases les plus mobiles quitte à taxer davantage les bases les moins mobiles. Si l'on considère, en outre, que les agents économiques déterminent leur choix de localisation en tenant compte non seulement des différentiels de pression fiscale mais aussi des services collectifs, la concurrence fiscale peut contraindre les gouvernements à taxer les revenus et les activités en se référant davantage au " principe d'équivalence ".
A. LA CONCURRENCE FISCALE FAIT PESER UNE CHARGE FISCALE EXCESSIVE SUR LES BASES LES MOINS MOBILES
La littérature sur la concurrence fiscale suggère que la concurrence fiscale pourrait se traduire à terme par une exonération des bases les plus mobiles pendant que les bases immobiles seront plus lourdement taxées, ce qui pose un problème d'équité horizontale des systèmes fiscaux. En effet, comme le montre l'équation (E.12) de l'Annexe 3 dans le modèle standard présenté ci-dessus et l'illustration graphique figurant dans l'encadré 1, le capital industriel étant supposé mobile, la charge fiscale liée à l'impôt sur le capital va reposer en définitive sur le facteur travail supposé immobile.
1. Taxation du capital et charge fiscale excédentaire
:
une illustration graphique
Le graphique 1, tirée du modèle de Oates et Schwab
(1991), va nous permettre d'illustrer ce résultat en prenant soin
toutefois de noter que cette illustration graphique est réalisée en
équilibre partiel (et non plus général). Cela pose un certain
nombre de problèmes en terme d'incidence que nous développerons
plus loin.
Sur cette figure, apparaissent l'offre et la demande de capital
dans un pays donné. L'offre est parfaitement élastique car aucun
pays n'a la possibilité d'influer sur le retour net sur
investissement, r (concurrence fiscale pure et parfaite) et la
courbe de demande est décroissante car, par hypothèse, le rendement
marginal du capital est décroissant.
On suppose qu'initialement le pays en question décide de ne pas
taxer le capital. Le stock de capital est alors égal à K* et il est
déterminé, à l'équilibre, par la règle d'égalisation de la
productivité marginale du capital et de son coût, r. La production
de bien privé est alors égale à la surface abcd (l'intégrale de la
productivité marginale du capital).
Le revenu provenant de la vente de cette production se répartit
alors de la façon suivante : le capital recoit ebcd, soit rK*. Les
rendements d'échelle étant supposés constants, les profits sont
nuls à l'équilibre et en vertu de la règle d'épuisement du produit,
le facteur travail reçoit le résidu, soit abe.
Si l'on suppose maintenant que ce pays décide de taxer le capital
en prélevant une taxe unitaire égale à t, alors la demande de
capital se déplace vers le bas (fk - t). Le nouvel équilibre
s'établit en K** et la valeur de la production de bien privé
diminue et son montant est égal à aifd. Le revenu du capital avant
impôt est donc égal au revenu net efgd plus les impôts hige. Le
retour net sur investissement diminue donc de la surface gbcf du
fait de l'impôt. Celle-ci est égale au produit de r par la
variation du stock de capital (K* - K**). Les K* - K** unités de
capital sont toutefois investies ailleurs et rapportent donc r dans
les autres pays.
Par conséquent, l'impôt sur le capital, bien que taxant ce
facteur, n'a pas d'effet sur les revenus du capital. Comme on va le
voir, la charge fiscale est translatée sur le facteur immobile, le
facteur travail11(*). Le salaire
diminue, en effet, des surfaces hige et ibg, soit hibe.
La surface hige est égale au montant d'impôt payé par le capital
qui est translaté sur le facteur travail. La surface ibg représente
a contrario la baisse des salaires qui n'est pas compensée par le
supplément d'impôt payé par le capital. Autrement dit, pour
n'importe quel taux d'impôt positif, la baisse des salaires ne
compense pas le gain de recettes fiscales.
1. Charge fiscale excédentaire et taxation du capital

Dans ces conditions, il serait préférable de taxer directement le
facteur travail plutôt qu'indirectement comme cela est le cas quand
on impose une taxe sur le capital prélevée à la source. En effet,
l'offre de travail étant supposée parfaitement inélastique et les
ménages étant parfaitement sédentaires, l'imposition des revenus du
travail a un effet équivalent, du point de vue de l'efficacité
économique, à un impôt forfaitaire (ou de capitation).
Si les Etats pouvait prélever un impôt de capitation sur tous les
individus résidents pour financer l'offre de biens collectifs
destinés aux ménages, alors (1) ils n'auraient aucun intérêt à
taxer le capital physique, (2) les biens collectifs seraient
financée exclusivement par l'impôt de capitation, (3) le montant
par tête de l'impôt de capitation serait précisément égal au coût
marginal du bien collectif de sorte que l'offre de biens collectifs
serait optimale. En évitant toute distorsion des incitations
auxquelles sont soumis les individus dans leurs choix
microéconomiques, l'impôt de capitation présente donc l'avantage de
s'apparenter à " un véritable prix des services publics". Les
contribuables payent pour les services publics commme ils paient,
en tant que client, pour un bien ou un service marchand
indépendamment de leur revenu ou de leur situation personnelle.
Mais un tel impôt censitaire suppose que les bénéfices des services
publics sont répartis de manière plus ou moins uniforme sur
l'ensemble de la population adulte résidente, ce qui est loin
d'être évident dans de nombreux cas (éducation, santé, ...).
On montre plus généralement que l'incidence de l'impôt sur le
capital industriel dépend de l'élasticité relative de l'offre de
capital et de l'offre de travail. L'élasticité de l'offre de
capital dépend, nous l'avons vu (équation E.8 de l'annexe 2), de la
taille du pays et plus précisément de la part de capital investi
dans ce pays.
On notera qu'un impôt peut réduire la base imposable même si
celle-ci n'est pas mobile. L'exemple le plus simple est
l'imposition des revenus du travail qui décourage l'offre de
travail. Dans ce cas, c'est l'élasticité de l'offre de travail qui
détermine le " coût " de la dépense publique supplémentaire. On
remarquera cependant que, si le travail n'est pas mobile, le nombre
d'heures perdues par le pays qui taxe les revenus du travail est
une perte sèche pour l'économie tout entière, alors que, si les
travailleurs sont mobiles, la base imposable se déplace vers
d'autres pays, ce qui permet d'éviter une perte d'efficacité au
niveau global.
Si l'offre nationale de travail est imparfaitement élastique, si
les pays en concurrence possèdent une part très faible du stock
global de capital, et si leurs recettes fiscales proviennent
uniquement d'un impôt sur le capital physique prélevé à la source
et d'un impôt sur les revenus du travail, alors on montre que le
taux d'impôt sur le capital est nul à l'équilibre ou plus
exactement qu'il il tend vers zéro quand le nombre de pays en
concurrence est proche de l'infini. En effet, quand le nombre de
pays est très élevé, la concurrence fiscale est très vive et
l'offre de capital qui s'adresse à chaque pays peut être considérée
comme infiniment élastique tandis que l'élasticité de l'offre de
travail est (par hypothèse) imparfaitement élastique. Ainsi,
conformément aux enseignements de la théorie de la fiscalité
optimale, les gouvernements ne taxent, à l'équilibre, que le seul
facteur travail et renoncent par conséquent à taxer le capital.
Si, en revanche, la concurrence fiscale oppose plusieurs pays de
grande taille qui possèdent chacun une part importante du stock
global de capital, alors l'offre de capital qui vient s'investir
dans chaque pays ne peut plus être considérée comme parfaitement
élastique. En effet, la politique fiscale menée par chaque
gouvernement va influer sur le retour net du capital industriel au
niveau de l'économie dans son ensemble. Ainsi, un pays qui
augmenterait son taux d'impôt sur le capital exporterait des
capitaux qui iraient s'investir dans des pays concurrents.
Cependant, compte tenu de la taille du pays d'origine, cela
entraînerait une baisse de la rémunération nette du capital partout
dans la zone. A l'inverse, un pays qui baisserait son taux d'impôt
serait importateur net de capital, ce qui entraînerait une
augmentation de la rémunération nette du capital dans tous les
pays. Par conséquent, un grand pays, parce qu'il a un pouvoir de
marché sur le marché du capital, fait face à une courbe d'offre de
capital qui est croissante et non plus parfaitement élastique comme
cela est le cas sur la figure 1 (encadré 1). On montre alors, qu'à
l'équilibre, l'impôt sur le capital physique prélevé à la source
par chacun des gouvernements, est positif (et non plus nul) mais
son taux est relativement trop faible par rapport au taux de
prélèvement sur les revenus du travail. Les recettes fiscales
issues de ces deux impôts ne permettent pas de toute façon de
financer efficacement l'offre de bien public.
La concurrence fiscale conduit à exonérer les bases les plus
mobiles ce qui a deux conséquences importantes : (1) cela reporte
la charge fiscale sur les bases les moins mobiles, ce qui peut être
en contradiction avec le principe d'équité horizontale des systèmes
fiscaux, (2) cela peut accroître le risque fiscal. En effet, le
financement des dépenses publiques repose sur une moins grande
variété de bases et le système fiscal est davantage sensible à un
choc exogène du fait d'une " moins grande mutualisation du risque
".
B. LA CONCURRENCE FISCALE PEUT CONDUIRE À TERME À REMETTRE EN QUESTION LE PRINCIPE DE NON AFFECTATION DE L'IMPÔT
Nous venons de montrer que la concurrence fiscale a pour
effet de faire reposer la charge fiscale sur les bases imposables
les moins mobiles. Autrement dit, la mobilité des bases imposables
exclut a priori toute redistribution de revenu entre facteurs
mobiles et facteurs immobiles. Or la localisation des
investissements directs comme celle des individus dépend non
seulement de la pression fiscale mais aussi de la qualité des
services publics offerts par un pays. Dans ces conditions, la
pression fiscale peut être élevée à condition, cependant, que les
recettes fiscales soient utilisées pour financer des dépenses
publiques qui bénéficient aux facteurs mobiles.
Autrement dit, la concurrence fiscale obligerait les Etats à "
caler " progressivement leur politique budgétaire et fiscale sur le
" principe d'équivalence ", l'impôt s'apparentant alors un prix
pour service rendu. En effet, pour certains économistes, ce n'est
pas tant la concurrence fiscale qui est responsable de l'alignement
des Etats sur le choix du moins-disant fiscal que la structure des
fiscalités nationales qui consiste à faire financer par les
entreprises des services collectifs qui bénéficient en grande
partie aux seuls ménages.
Pour démontrer ce résultat, on suppose que les pouvoirs publics,
dans chaque pays, offrent deux types de biens collectifs qu'il est
possible d'affecter aux agents économiques qui en bénéficient : le
premier est utilisé comme un facteur de production par les
investisseurs privés, le second est consommé par l'individu
représentatif des ménages qui habitent dans chaque pays. On suppose
pour simplifier que les gouvernements peuvent obtenir ces biens
collectifs sur un marché privé concurrentiel à un prix unitaire
constant. L'offre des deux biens collectifs est financée grâce à un
impôt forfaitaire (ou de capitation) et une taxe unitaire sur le
capital physique. Comme précédemment, les gouvernements ont un
comportement non coopératif dans le sens où ils cherchent à
déterminer le taux d'impôt sur le capital physique et l'impôt
forfaitaire qui maximise l'utilité d'un individu représentatif
sédentaire (compte tenu des contraintes de budget publique et
privée) en considérant comme donnée la politique budgétaire des
autres gouvernements.
On montre alors que chaque gouvernement produit le bien collectif
destiné aux ménages jusqu'au point où le taux marginal de
substitution entre le bien public et le bien privé est égal au
rapport des prix de ces deux biens, ce qui permet de s'assurer que
le bien collectif est produit en quantité optimale. En outre,
chaque gouvernement fournit le bien collectif destiné aux
investisseurs privés jusqu'au point où la productivité marginale de
ce facteur est égal à son prix, ce qui signifie que le bien
collectif est utilisé au maximum de son efficacité. Enfin, les
recettes fiscales qui proviennent de l'impôt sur le capital
physique permettent de financer le coût de production du bien
public utilisé par les entreprises et l'impôt forfaitaire sert à
financer le bien public destiné au ménages. Ainsi, à chacun des
biens collectifs, est associé un pseudo-prix fiscal qui correspond
à la valeur qui lui est attribuée par son bénéficiaire, que ce soit
les ménages ou les entreprises.
A long terme, la concurrence fiscale devrait rapprocher les impôts
de " redevances " pour services rendus. Ce qui pose deux types de
difficultés : tout d'abord, cela revient à nier la spécificité des
biens collectifs qui sont souvent indivisibles, ensuite le rôle
redistributif de l'impôt serait considérablement réduit, enfin le
principe du bénéfice est difficile à mettre en oeuvre car si les
agents économiques sont mobiles, ils peuvent trouver le moyen
d'échapper à l'impôt tout en bénéficiant des dépenses
publiques12(*).
Dans ces conditions, il est très difficile pour un Etat de
financer, grâce à un impôt sur le capital industriel, des
programmes sociaux ou tout autre service bénéficiant exclusivement
aux ménages.
Notre attention s'est portée jusqu'à maintenant sur la
mobilité du capital, industriel et financier. Or, même s'il existe
des barrières très fortes à la mobilité des individus, il est
intéressant d'analyser les conséquences de la fiscalité sur les
revenus du travail et sur les migrations entre Etats .
En outre, la mobilité des individus pose la question du niveau
optimal de gouvernement pour entreprendre une politique de
redistribution. Cette question a fait l'objet d'un débat récurrent
depuis les travaux précurseurs de Musgrave (1971) et Oates (1972)
qui concluent le plus souvent à la nécessité de conférer la
fonction de redistribution à un niveau supérieur de gouvernement.
Toutefois des travaux récents montrent qu'une politique de
redistribution décentralisée est possible à condition qu'on laisse
aux gouvernements la possibilité de contrôler leurs flux
migratoires.
A. POLITIQUE FISCALE ET MIGRATION
Pour illustrer notre propos, nous nous intéressons à une
économie formée de deux pays A et B. Ces deux pays produisent un
même bien en utilisant du capital et du travail. La technologie de
production est à rendements constants, la productivité marginale
des facteurs est décroissante et le capital et le travail sont des
facteurs complémentaires de sorte qu'une augmentation du facteur
travail accroît la productivité du capital.
Si l'on suppose dans un premier temps que le facteur travail est
immobile, on peut imaginer que le niveau de salaire sera différent
dans les deux pays. En revanche, si les salaires sont plus élevés
en A qu'en B et si, pour une raison ou une autre, on peut lever les
barrières à la mobilité du travail, les individus ont intérêt à
quitter le pays A pour aller s'installer en B. Si l'on considère
que les individus cherchent à obtenir le revenu le plus élevé
possible, les migrations entre les deux pays se poursuivront
jusqu'à ce que le taux de salaire soit le même dans le pays A et
B.
Dans ces conditions, les émigrants gagnent à pouvoir se déplacer
tandis que les travailleurs du pays A sont perdants. Les
travailleurs qui restent dans le pays B sont aussi gagnants car
leur productivité, et donc leur salaire, va augmenter en vertu de
l'hypothèse selon laquelle la productivité marginale du travail est
décroissante. Les " capitalistes " du pays A sont gagnants tandis
que ceux du pays B sont perdants. Ces conclusions reposent sur
l'hypothèse que le travail et le capital et le travail sont
complémentaires.
Introduisons maintenant dans le modèle une fiscalité sur les
revenus du travail. On suppose plus précisément que le gouvernement
du pays A taxe les revenus du travail et l'on se propose d'analyser
les implications de cet impôt sur les migrations et les revenus des
travailleurs et des " capitalistes ". Dans ces conditions,
l'émigration va se poursuivre jusqu'au point où le salaire net
d'impôt sera le même dans les deux pays. Si l'on note wA
(respectivement wB) le salaire en A (respectivement en B), et tA le
taux d'impôt en A, alors à l'équilibre, on doit avoir wA - tA =
wB.
L'émigration en provenance du pays B est moins importante
qu'auparavant. Evidemment, les " capitalistes " du pays A sont
perdants alors que ceux du pays B sont gagnants. Les salariés
restés en B sont perdants car leur productivité marginale est plus
faible que lorsqu'il n'y avait pas d'impôt (l'émigration est moins
forte). Les travailleurs du pays A qui y résidaient avant qu'on
ouvre les frontières vont voir leur salaire avant impôt augmenter
mais pas suffisamment pour compenser l'impôt. Les émigrants qui ont
quitté le pays B sont encore gagnants mais le salaire net d'impôt
qu'ils vont toucher en A est plus faible. En définitive, les seuls
gagnants dans l'histoire sont le gouvernement du pays A qui
bénéficie de recettes fiscales et les " capitalistes du pays B.
Cette situation est illustrée sur le graphique suivant. L0
représente l'allocation du travail entre les deux pays en l'absence
d'impôt et L* correspond à l'allocation du travail qui égalise les
salaires nets après impôt dans les deux pays. PmLA et PmLB sont les
productivités marginales du travail et du capital dans le pays A et
le pays B.
Le graphique 2 permet de montrer que :
Le pays B voit sa production totale augmenter de sorte que le
supplément de bien-être des capitalistes de ce pays - qui sont les
principaux bénéficiaires de l'introduction d'une fiscalité sur les
revenus du travail en A - peut permettre de compenser la perte de
bien-être des travailleurs.
A l'inverse, le pays A voit sa production diminuer. Par
conséquent, le gouvernement du pays A est dans l'impossibilité
d'utiliser ses ressources fiscales pour améliorer à la fois le
bien-être des travailleurs et des salariés.
Du point de vue de l'économie globale, il y a une perte
d'efficacité qui est représentée graphiquement par le triangle ABC
et qui provient du fait que le gain du pays B est inférieur à la
perte du pays A.
Graphique 2. Taxation and public expenditure in an open
economy

B. POLITIQUE DE REDISTRIBUTION ET MOBILITÉ DES INDIVIDUS
La question de la redistribution interpersonnelle est
étroitement liée à la mobilité des individus. Ceci peut être montré
de façon très simple. On suppose pour cela que chaque Etat opère
une redistribution verticale des revenus financée par des salariés
riches et qualifiés au profit de travailleurs pauvres. On
considère, pour simplifier, que les prix relatifs des biens privés
produits à partir du facteur travail (qualifié et non qualifié) ne
sont pas modifiés par les effets redistributifs (les pays sont
petits sur le marché des produits) et que l'offre de travail est
parfaitement inélastique (i.e. on ignore, à la marge, les
distorsions portant sur l'arbitrage travail/loisir).
Trois cas peuvent alors se présenter selon la mobilité des
individus.
Si les salariés sont parfaitement immobiles, la redistribution de
revenu est un " bien public local " et n'a pas d'effet sur la
distribution des revenus dans les autres Etats.
Si seuls les travailleurs qualifiés sont mobiles, une augmentation
des impôts provoquera l' " exode " des salariés qualifiés et
l'immigration de travailleurs non qualifiés dans le pays qui fait
de la redistribution. Le départ des salariés aisés réduit dans
cette Etat l'offre de travail de ces derniers, ce qui provoque une
augmentation du prix du travail qualifié (et donc du salaire avant
impôt). L'émigration des individus riches s'accompagne aussi d'une
diminution des recettes fiscales du secteur public. En l'absence de
coûts de déplacement, le flux de travailleurs qualifiés se
poursuivra jusqu'à ce que les revenus nets s'égalisent dans
l'ensemble des pays. Si le pays est petit, l'exode des hauts
revenus ne modifie en rien le revenu net du facteur qualifié dans
l'économie, de sorte que, dans une très large mesure, les
contribuables de ce pays ne supportent pas l'impôt dont ils sont
redevables.
Si seuls les bénéficiaires des programmes de transferts sont
mobiles, alors la mise en place d'un politique de redistribution
ambitieuse dans une collectivité se traduit par l'arrivée de
nouveaux individus, ce qui accroît le coût de la redistribution
(Brown et Oates, 1987). Si ces individus travaillent et ne vivent
pas uniquement de transferts, cette immigration peut provoquer, en
outre, une baisse du coût du travail peu qualifié du fait de
l'augmentation de l'offre de travail sur ce segment de marché
(Wildasin, 1991 ; 1994). A la limite, dans ce type de modèle, même
si les " pauvres " ne participent pas au marché du travail,
l'arrivée de ménages à bas revenus dans un pays peut provoquer une
baisse du revenu réel des plus démunis à cause, par exemple, de
l'augmentation des prix sur le marché de l'immobilier résidentiel.
Dans tous les cas, s'il n'y a pas de coûts de déplacement,
l'immigration se poursuivra jusqu'à ce que les revenus nets soient
partout identiques. Si le pays d'accueil est petit, le revenu réel
avant impôt des ménages pauvres pourrait diminuer d'un montant
sensiblement égal aux transferts et leur revenu net sera peu
affecté par la politique de redistribution.
Enfin, dans le cas général où les deux catégories d'individus sont
mobiles et que les pays sont suffisamment petits pour que les
revenus nets de ces individus puissent être considérés comme
exogènes, c'est en définitive le facteur immobile qui supporte la
charge fiscale liée à la redistribution. Même s'il n'est pas
concerné directement par cette politique (voir annexe 3).
Généralement toute politique de redistribution se traduit par des
externalités entre Etats du fait de la mobilité des individus. La
littérature économique considère alors généralement que la fonction
de redistribution doit être assumée par l'Etat fédéral ou que, tout
au moins, celui-ci accorde des subventions aux Etats dont la
politique de redistribution est ambitieuse. En outre, si l'on
cherche à réduire dans une proportion donnée les inégalités de
revenus entre individus, il est moins coûteux pour les finances
publiques de mettre en place une politique de redistribution
fédérale qui s'adresse directement aux individus que de faire de la
redistribution à l'intérieur des Etats où certains " déferont " ce
que d'autres ont fait. De ce point de vue, le redistribution
apparaît comme un bien collectif " national ".
Cependant, comme le souligne Gilbert (1996), divers arguments
poussent à confier des tâches de redistribution à un niveau
décentralisé. D'une part, les coûts d'information et de transaction
des gouvernements nationaux sont plus faibles que ceux du centre
(par exemple un gouvernement fédéral). Ils connaissent mieux les "
besoins " des populations défavorisées (Smith, 1991). D'autre part,
si on suppose avec Pauly (1973) que la redistribution des riches
aux pauvres accroît la satisfaction des deux parties, mais que
cette satisfaction est d'autant plus grande que le pauvre réside
dans le même Etat (ou dans la même collectivité locale (" altruisme
de proximité "), une politique nationale apparaît préférable à une
redistribution supraétatique.
En outre, une littérature plus récente met l'accent à la fois sur
les questions de redistribution et de transferts financiers
inter-étatiques (Burbidge et Myers, 1994). Ces derniers ont pour
objet d'internaliser les externalités fiscales liées aux migrations
de population provoquées par les décisions fiscales des Etats.
Autrement dit, la littérature économique montre que si les Etats
ont la possibilité de contrôler leurs flux migratoires au moyen,
notamment, de transferts financiers croisés entre Etats, il peut y
avoir matière à mener des politiques de redistribution à un niveau
décentralisé.
Plus précisément,
- Si les Etats ont des préférences proches pour la redistribution,
alors cette fonction doit être décentralisée13(*). L'équilibre non coopératif (dit de Nash) est
Pareto-optimal dans le sens où l'offre de bien collectif est
socialement efficace dans chacun des Etats et où la population est
répartie de façon efficiente entre les différents pays.
- A l'inverse, quand ces préférences ne sont pas les mêmes,
l'équilibre de Nash est inefficace. En effet, les Etats sont à
l'origine de distorsions dans les choix de localisation des ménages
car ils font peser une charge fiscale différente sur les ménages -
qui dépend de leurs préférences en matière de redistribution -.
Mais, dans ce modèle, un gouvernement fédéral ne serait pas en
mesure de restaurer l'efficacité en mettant en place une politique
de subventions à destination des Etats.
Enfin, que se passe-t-il quand le travail et le capital sont tous
les deux mobiles ? C'est la question à laquelle ont cherché à
répondre Wellish et Wildasin (1996). Dans leur modèle, la
population totale de l'Union n'est plus fixe du fait de flux
migratoires en provenance de pays tiers. Seuls le capital et les
individus non qualifiés sont mobiles. Les salariés qualifiés, eux,
sont considérés comme sédentaires et contrôlent l'agenda politique.
Les travailleurs non qualifiés sont cependant plus ou moins
nombreux dans l'économie selon l'importance des flux migratoires et
ils évoluent sur un marché du travail parfaitement intégré. Le
travail qualifié et le capital sont les seuls facteurs taxés.
Les politiques d'immigration et de redistribution menées par les
Etats sont à l'origine d'externalités véhiculées essentiellement
par le marché du travail. Les conclusions qu'obtiennent Wellisch et
Wildasin sont les suivantes : (1) à l'équilibre, aucun des Etats ne
taxe le capital, (2) si chaque Etat ouvre ses frontières à de
nouveaux immigrants, cela se traduit par une baisse du revenu réel
des salariés nationaux qui sont en concurrence avec ces nouveaux
arrivants, (3) l'immigration augmente le bien-être dans les Etats
où les immigrants apportent une contribution fiscale nette. En
revanche, dans les Etats plus riches, les transferts sociaux perçus
par les immigrants peuvent être supérieurs à leur contribution
fiscale et le niveau de bien-être diminue.
On conclura enfin sur ces questions en soulignant la nécessité
d'appréhender la mobilité des individus et la concurrence fiscale
entre Etats qui en résulte dans une perspective temporelle qui
tient compte du cycle de vie des individus. En effet, comme le
souligne Sinn (1990), en l'absence d'harmonisation des politiques
fiscales et sociales, on pourrait assister à l'exode d'individus
jeunes et très qualifiés qui iraient s'installer dans un pays où la
pression fiscale est plus faible et qui pourraient revenir dans
leur pays d'origine, quand ils seraient plus vieux, pour bénéficier
par exemple d'allocations plus généreuses.
L'économie considérée est composée de N Etats (i=1,....., N) qui
font face à des fonctions de demande et d'offre sur le marché des
biens et des facteurs qui sont relativement élastiques et qui
cherchent à attirer du capital industriel supposé se déplacer sans
coût..
Dans chaque pays, les ménages, supposés sédentaires, possèdent un
facteur fixe (des terrains ou tout autre actif spécifique) et un
facteur mobile taxé, le capital productif. Le stock de capital est
fixe au niveau de l'économie et il est détenu selon le cas par les
individus résidents ou par des propriétaires extérieurs.
Le stock global de capital productif, , est considéré comme donné
et Ki représente le volume de capital productif investi dans le
pays i de sorte que :
(E.1)
Le capital et le facteur fixe servent à produire un bien privé,
échangé sur un marché parfaitement concurrentiel et considéré comme
un numéraire2. La technologie de production est à rendements
constants et on exclut tout effet de substitution entre ces deux
facteurs de production suite à une modification de leur prix
relatif.
La fonction de production du bien privé s'écrit :
fi(Ki) avec f'i > 0 > fi'' (E.2)
Le capital est supposé parfaitement mobile entre les différents
pays. Les investisseurs recherchent donc la localisation qui offre
le meilleur rendement après impôt. A l'équilibre, le rendement net
du capital, r, est donc partout identique:
f'i(Ki) - ti = r 3 i =1,......, N (E.3)
Les résidents perçoivent un taux de salaire qui correspond au
revenu résiduel une fois que le capital a été rémunéré à sa
productivité marginale. En l'absence d'épargne, les individus
consomment tout leur revenu, déduction faite, bien évidemment, des
impôts payés :
xi = Ri - Hi = f(Ki) - Kif'(Ki)+ qirK - Hi (E.4)
Le premier argument de xi, la consommation par tête de bien privé,
représente le revenu du facteur résiduel (par exemple le salaire si
le travail est le facteur fixe), le second correspond aux revenus
du capital et le troisième aux impôts forfaitaires payés par chaque
individu résident dans la localité considérée.
Les résidents d'une collectivité, supposés identiques dans leurs
goûts et leur revenu, ont une fonction d'utilité dont les deux
arguments sont la consommation de bien privé, xi et un bien public
local, zi qui ne fait l'objet d'aucun effet de débordement dans son
utilisation14(*).
La fonction d'utilité de l'individu représentatif s'écrit :
U(xi, zi) (E.5)
avec Ui/xi > 0 ; Ui/zi > 0 ; 2U/xi2 < 0 ; 2U/zi2 <
0
Le bien public local est financé par une taxe unitaire sur le
capital prélevée à la source, ti, et par un impôt forfaitaire payé
par les résidents, Hi.
L'équilibre budgétaire du gouvernement se traduit donc par :
zi = tiKi+Hi (E.6)
Se pose enfin la question de la modélisation des choix dépensiers
locaux : devant la difficulté d'obtenir une décision collective
raisonnablement respectueuse des préférences individuelles, les
économistes interprètent traditionnellement l'offre de bien public
(ou la dépense publique) comme le résultat de la demande d'un agent
représentatif, généralement l'électeur médian (Gilbert et Derycke,
1988). Les choix dépensiers des gouvernements sont donc dictés par
le souci de respecter les préférences des individus à travers la
fiction de l'individu représentatif.
Si tous les pays sont identiques, alors une augmentation
unilatérale du taux d'impôt local sur les entreprises dans un pays
i réduit sa base imposable comme le montre l'équation (E.7) :
< 0 (E.7)
L'effet d'une augmentation du taux d'impôt sur le capital
productif dans un pays i a un effet dépressif sur le retour net sur
investissement comme le montre l'équation suivante :
= -1/N < 0 (E.8)
L'augmentation du taux d'impôt local dans le pays i se traduit par
des délocalisations dont bénéficient chacune des autres pays (i j)
:
> 0 (E.9)
Le retour net sur investissement et l'ampleur des externalités
fiscales varient de façon inversement proportionnelle au nombre de
pays (ou de collectivités locales) que compte l'économie
considérée. Quand le nombre de pays ou de collectivités tend vers
l'infini, dp/dti = 0 et dk'j / dti = 0 . Les pays possèdent une
part tellement faible de l'investissement total que leurs choix
fiscaux n'altèrent pas le bien-être de chacune de leurs
concurrents, prise séparément.
Un vecteur i* est un équilibre de Nash fiscal si, pour tout i, ti*
est la solution du programme suivant :
Ui(xi, Zi)
xi = fi(Ki[i] - Ki(i)f'i(Ki[i]) + qir(i)K, (E.10)
s.c zi = tiKi(i),
tj = tj*, j i
La résolution du programme précédent, quand la concurrence
s'exerce entre pays parfaitement identiques s'écrit pour le pays i
:
(E.11)
En dérivant la contrainte budgétaire privée par rapport à ti, on
obtient7:
< 0 (E.12)
En dérivant la contrainte budgétaire du pays, on obtient :
(E.13)
Si l'on substitue les expressions (E.12) et (E.13) dans
l'expression (E.11), on montre qu'à l'équilibre l'offre de bien
public est inefficace :
>1 (E.14)
avec TMSi =( Ui/zi)/ Ui/xi), ei = K'i/Ki.(r+ti) et m = qi =
1/N
Supposons que la fonction de production dans un pays
donné soit f(l1, l2). l1 et l2 représentent respectivement le
nombre de " riches " et de " pauvres " dans l'économie considérée.
On suppose par ailleurs que tous les individus sont supposés
parfaitement mobiles et les revenus nets des deux catégories de
travailleurs sont considérés comme donnés.
A l'équilibre, sur le marché du travail, on aura :
f1 - t = w1
f1 est la productivité marginale des hauts revenus et t est le
taux d'imposition.
f2 + S = w2
f2 est la productivité marginale des bas revenus et S est
l'allocation versée aux pauvres.
La contrainte budgétaire de la collectivité est : tl1 = Sl2
Le revenu net du facteur immobile s'écrit alors :
Supposons maintenant que l'on augmente t et S de façon à ce que le
budget reste équilibré, alors :
- car la redistribution supplémentaire provoque un exode des
riches ( ) et attire les pauvres ( ). En d'autres termes, la
redistribution est supportée par le seul facteurs
immobile.
- Calcul à la marge (voir aussi rationalité
économique) : toute décision individuelle résulte d'une comparaison
et d'une égalisation à la marge des coûts et avantages qui y sont
liés; c'est à cet instant que l'avantage maximum est atteint. Par
exemple, une firme en situation de concurrence sur le marché des
biens et des facteurs, embauchera jusqu'au point où la productivité
marginale du dernier travailleur est précisément égale au salaire
réel versé.
- Courbe d'indifférence (voir aussi Utilité) : c'est
l'ensemble des combinaisons de deux biens qui procurent au
consommateur un niveau d'utilité identique.
- Equilibre de Nash : c'est incontestablement le concept de
solution par excellence en théorie des jeux. L'idée constitutive de
l'équilibre de Nash est que chacun cherche à maximiser ses gains,
en dehors de toute autre considération. Lorsqu'un équilibre de Nash
est atteint, aucun joueur n'est incité à changer unilatéralement de
stratégie si les autre s'en tiennent à la leur.
- Rationalité économique et équilibre (voir aussi calcul à
la marge) : l'hypothèse de rationalité signifie que les individus
cherchent le maximum de satisfaction et qu'en en conséquence, ils
exploitent toujours une opportunité d'améliorer leur situation.
Ainsi le consommateur rationnel cherche à répartir un budget donné
entre un ensemble de biens de façon à maximiser son utilité. Si
l'on considère deux biens X et Y qui coûtent respectivement Px et
Py francs, l'optimum du consommateur est atteint quand l'utilité
marginale d'un franc dépensé sur le bien X est égale à l'utilité
marginale d'un franc dépensé sur le bien Y. Autrement dit, UX/Px=
UY/Py ou encore TMS= (UX /UY)= Px/Py16(*). Tant que UX/Px>UY/Py, le consommateur
rationnel peut augmenter son utilité totale en substituant 1 franc
de bien X à un franc de bien Y. L'utilité marginale étant une
fonction décroissante des quantités consommées de bien X et de bien
Y, UX/Px diminue tandis que UY/Py augmente jusqu'à ce que les
utilités marginales pondérées soient égales à l'équilibre du
consommateur.
- Taux marginal de substitution : le TMS entre deux biens Y
et X mesure la variation de la quantité consommée du bien Y qui est
nécessaire, le long d'une courbe d'indifférence , pour compenser
une variation infiniment petite de la quantité de bien X.
- Taux marginal de transformation : il mesure la quantité
supplémentaire de bien public qui peut être produite lorsqu'on
réduit de une unité la production de bien privé.
- Utilité totale : elle mesure la satisfaction globale que
retire un individu de la consommation d'un certain nombre de
biens.
- Utilité marginale (Ux) : c'est la variation de l'utilité
totale qui résulte d'une variation infiniment petite de la quantité
consommée d'un bien. L'utilité marginale est positive- l'utilité
totale croît avec les quantités consommées du bien- mais elle est
décroissante- elle augmente de moins en moins vite .
- Productivité marginale : elle mesure la variation de la
quantité produite d'un bien pour une variation infiniment petite de
la quantité de facteur. Pour un état donné des techniques, si l'on
utilise une quantité croissante d'un facteur de production, tous
les autres facteurs étant fixes, la productivité marginale de ce
facteur doit baisser à un moment ou à un autre
(FKK<0).
L'impôt sur les sociétés affecte la rentabilité des
entreprises et grève le rendement des investissements. L'existence
d'écarts d'imposition dans une économie ouverte et interdépendante
peut tout d'abord réduire l'efficacité économique. En effet, les
entreprises peuvent être incitées à se délocaliser vers les pays à
fiscalité avantageuse et à sélectionner des projets dont le taux de
rendement avant impôt n'est pas le plus élevé. La productivité du
capital est réduite, ce qui nuit à la compétitivité internationale
de l'Union, minore la production totale et y abaisse le niveau de
vie. Les effets de la fiscalité sont encore amplifiés quand
certains Etats se servent de " l'arme fiscale " afin d'attirer les
entreprises. Les écarts de fiscalité ont en outre un effet sur la
répartition des recettes fiscales entre Etats : les entreprises
peuvent non seulement se délocaliser mais aussi utiliser un
ensemble de techniques (prix de transferts, choix du mode de
financement etc..) leur permettant de minimiser l'impôt, que l'on
regroupe sous le vocable d'optimisation fiscale.
Un des objectifs de ce chapitre est d'évaluer la probabilité que
de tel scénario se produisent. Il s'agit donc d'examiner dans un
premier temps si l'on observe dans l'Union européenne des écarts
significatifs de pression fiscale sur les entreprises entre Etats.
Pour ce faire nous utilisons la notion de coût du capital, comme
indicateur synthétique des différents systèmes de taxation.
L'intérêt de ce concept est de prendre en compte la multiplicité
des paramètres susceptibles d'influencer la localisation des
investissements: paramètres fiscaux (taux d'imposition, base
imposable, mécanismes d'intégration de l'impôt sur les sociétés et
sur les revenus des personnes physiques, mécanismes d'imposition
des transactions internationales), nature de l'investissement
(composition en actifs) et mode de financement. Les pays pour
lesquels le coût du capital est le plus faible sont a priori ceux
vers lesquels les flux d'investissements devraient se diriger en
priorité.
Cela étant, il est important de préciser que le coût du capital ne
permet pas directement d'appréhender directement l'effet de la
fiscalité sur la localisation des entreprises. En effet, l'impact
d'un écart de coût du capital entre deux pays sur la mobilité des
entreprises, dépend de l'importance du facteur fiscal dans le choix
de localisation de celles-ci. Or d'autres facteurs interviennent
comme par exemple les coûts salariaux ou encore la volonté de
pénétrer certains marchés. Les études que nous avons recensé
concernant l'impact de la fiscalité sur les comportements de
délocalisations ne permettent pas de conclure, d'autant que les
multinationales ont la possibilité de faire de l'optimisation
fiscale en déplaçant une partie de leur profit d'un Etat vers un
autre.
Nous consacrons la dernière partie de ce chapitre à une évaluation
du " code de bonne conduite " adopté par le Conseil européen en
1997 et à la proposition de directive relative à la suppression de
la double imposition pour les versements d'intérêts entre sociétés
d'un même groupe.
Actuellement, si l'on exclut le Luxembourg, l'Italie et le Royaume-Uni, l'impôt sur le bénéfice des sociétés ne constitue qu'une faible part des recettes fiscales des Etats membres (tableau 1), même si son poids dans les recettes fiscales a augmenté au cours des dix dernières années dans la majorité des pays (+0,2 points en moyenne). La moitié des pays (graphique 1) ont vu leurs recettes augmenter : la Belgique, le Danemark, la Grèce, l'Irlande, le Portugal, l'Autriche, la Finlande et la Suède, l'autre moitié (graphiques 2 et 3) connaissant une baisse.
Impôts sur les bénéfices des sociétés en % des recettes totales
(En % de recettes totales)
|
1985 |
1990 |
1993 |
1995 |
1996 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Source : OCDE (1998).
1. Impôts sur les bénéfices des sociétés en % du PIB:
pays où les recettes sont supérieures à la moyenne

2. Impôts sur les bénéfices des sociétés en % du PIB : pays où les
recettes sont
proches de la moyenne

3. Impôts sur les bénéfices des sociétés en % du PIB: pays où les
recettes sont inférieures à la moyenne
Dans le même temps, l'ensemble des pays de l'Union européenne ont
connu une diminution des taux d'imposition (tableau 2), les baisses
les plus significatives revenant à l'Autriche, à la Suède et à la
Finlande. Comme nous le verrons dans la partie suivante, la
comparaison des taux d'imposition faciaux entre les pays ne peut
permettre de se prononcer sur les écarts de pression fiscale pesant
sur les entreprises qui exercent dans les différents pays de
l'Union monétaire et ne constitue donc pas un indicateur de
l'incitation à se délocaliser.
Taux d'impôt des sociétés dans les 15 pays de l'Union européenne
|
1990 |
1991 |
1993 |
1994 |
1997 |
|
|
Allemagne |
50/36* |
50/36* |
50/36* |
45/30* |
45/30* |
|
Autriche |
61,5 |
30 |
30 |
34 |
34 |
|
Belgique |
43 |
39 |
39 |
39 |
39 |
|
Danemark |
40 |
38 |
38 |
34 |
34 |
|
Espagne |
35 |
35 |
35 |
35 |
35 |
|
Finlande |
40 |
23 |
25 |
25 |
28 |
|
France |
37/42* |
34/42* |
34 |
33,3 |
33,3 |
|
Grèce |
46 |
46 |
46 |
40 |
40 |
|
Irlande |
43 |
43 |
40 |
40 |
38 |
|
Italie |
36 |
36 |
36 |
36 |
36 |
|
Luxembourg |
34 |
33,33 |
33,33 |
33,33 |
33 |
|
Pays-Bas |
35 |
35 |
35 |
35 |
35 |
|
Portugal |
36,5 |
36 |
36 |
36 |
36 |
|
Royaume-Uni |
35 |
34 |
33 |
33 |
33 |
|
Suède |
52 |
30 |
30 |
28 |
28
|
Source: Commission des Communautés européennes. Le premier taux indique le taux d'imposition sur les bénéfices réinvestis (non distribués) et le second le taux d'imposition sur les bénéfices distribués.
Evaluer les écarts de fiscalité entre pays est
relativement complexe, d'autant que chaque entreprise (ou encore
chaque investissement) est un cas particulier. Les entreprises,
parce qu'elles sont imposées dans le pays dans lequel elles
résident, sont soumises, soit au régime fiscal de droit commun qui,
en pratique, s'applique à la majorité des entreprises résidentes
d'un Etat, soit à un régime privilégié (zones ou activités
spécifiques). Les dispositions qui régissent ces régimes sont
nombreuses et la seule comparaison des taux d'imposition faciaux
entre Etats ne suffit pas pour se prononcer sur les écarts de
pression fiscale pesant sur les entreprises. Il faut aussi tenir
compte du mode de calcul de la base imposable, celle-ci dépendant
entre autres des règles d'amortissement et de provision.
Pour les entreprises qui opèrent dans plusieurs Etats membres il
faut tenir compte en outre du régime fiscal du pays de résidence de
la société mère (qu'il soit de droit commun ou dérogatoire), mais
aussi de celui du pays d'implantation de la filiale et de
l'interaction entre ces deux régimes. Nous utilisons par la suite
une mesure du différentiel fiscal, appelée coût du capital, qui
permet de prendre en compte les principales dispositions contenues
dans le régime fiscal de droit commun des Etats. Cette mesure donne
une information sur l'incitation pour une entreprise à investir
dans un pays donné. Compte tenu de la multiplicité des régimes
privilégiés, ceux-ci ne sont pas pris en compte dans les calculs de
coût du capital. En revanche, nous tenons compte des principes
d'imposition des revenus transnationaux. Autrement dit, nous
calculons le coût du capital à la fois pour les investissements
intérieurs à chaque Etat et pour les investissements
internationaux. Dans les deux cas, un rapide survol des
législations nationales et internationales est
effectué.
A. LES LÉGISLATIONS NATIONALES ET INTERNATIONALES
1. Les systèmes nationaux
Actuellement, il existe une grande hétérogénéité des systèmes de taxation des bénéfices entre pays de l'Union européenne. Pour ce qui est du barème d'imposition, les taux nominaux (tableau 3) varient de 28% pour la Finlande et la Suède à plus de 40% pour l'Allemagne, la Belgique et la France. Seule l'Allemagne taxe différemment les bénéfices réinvestis et les bénéfices redistribués. Dans certains cas, comme l'Irlande, le Luxembourg ou le Royaume-Uni, le taux d'imposition dépend du montant du bénéfice imposable. La détermination de la base imposable varie elle aussi en fonction des pays. Par exemple, si des provisions pour la hausse des prix sont autorisées en France, elles ne le sont pas en Allemagne. En revanche, tous les pays autorisent la déductibilité des intérêts. L'amortissement des actifs corporels est généralement autorisé dans tous les Etats mais les modes de calculs varient selon les pays et selon le type d'actifs (tableau 4). En ce qui concerne les machines, par exemple, la plupart des pays utilisent un système d'amortissement dégressif. Seuls l'Italie, les Pays-Bas et l'Autriche autorisent un amortissement linéaire, l'Allemagne, la Belgique et la France autorisant un système mixte qui s'avère plus généreux que celui de leurs voisins. En revanche, les actifs incorporels ne sont pas amortissables en France, alors qu'ils le sont dans les autres pays Européens. Enfin, les règles relatives aux reports, en avant et en arrière, des déficits varient selon les pays.
3. Taux nominaux d'imposition des sociétés (1998)
|
Sociétés résidentes |
|
|
Allemagne(1) |
47,47 / 31,61 |
|
Autriche(2) |
34 |
|
Belgique(3) |
40,17 |
|
Danemark |
34 |
|
Espagne(4) |
35 |
|
Finlande |
28 |
|
France(5) |
41,66 |
|
Grèce(6) |
35 |
|
Irlande(7) |
25 si bénéfices <= 50 000 £IR |
|
Italie(8) |
37 |
|
Luxembourg |
20% sur la partie du bénéfice Î [1-400 000 Flux]
|
|
Pays-Bas |
35 |
|
Portugal(10) |
34 |
|
Royaume-Uni |
21% si bénéfice < 300 000 £ |
|
Suède |
28
|
Source : European Tax Handbook, IBFD
publication 1998, Fiscalité des Etats Membres de l'Union
Européenne, Dictionnaire Permanent Fiscal (1998).
(1) Le premier taux s'applique aux bénéfices réinvestis, le second
aux bénéfices distribués. Ces taux prennent en compte la majoration
au titre de la taxe de solidarité de 5,5%.
(2)Un taux de 22% est appliqué aux sociétés de financement de PME
(capital risque). Par ailleurs, en fonction de leur chiffre
d'affaires, les sociétés sont soumises à un montant minimum
d'IS.
(3) Ce taux prend en compte la majoration de la contribution
complémentaire de crise de 3%. Les taux sont réduits en fonction du
niveau des bénéfices réalisés.
(4) Pour les PME (CA<10MF) ce taux est de 30% pour la partie de
la base imposable < à 600.000 F et 35% au-delà.
(5) Ce taux prend en compte la surcharge de 10% et de 15%. Pour
les PME (CA<50MF) ce taux est de 20,9 % sur un maximum de 200000
F de bénéfices réinvesti et de 36,66% (plus une majoration de 15%)
sur les autres bénéfices.
(6) Ces taux s'appliquent aux SA dont les actions sont cotées à
Athènes et aux SARL. Pour les SA non cotées et pour les banques ce
taux est de 40%.
(7) Un taux réduit de 10% s'applique à certaines activité
industrielles, informatiques etc.. et sont aussi accordées aux
filiales des sociétés étrangères.
(8) Pour les bénéfices non distribués, un taux de 19% s'applique
sur la fraction des bénéfices correspondant à la rémunération de
l'augmentation de l'actif net. Le taux moyen d'imposition de
l'ensemble du bénéfice ne peut être inférieur à 27%.
(9)Ce taux comprend une surtaxe de 4% au profit du fonds pour
l'emploi.
(10)Un taux de 27,5% est appliqué aux sociétés d'investissements
immobiliers.
4. Règles d'amortissement (1)
|
Etats Membres
|
Machines |
Immeubles(1) |
|
Allemagne |
Amortissement linéaire et dégressif |
Amortissement linéaire ou amortissement dégressif |
|
Autriche |
Amortissement linéaire obligatoire |
Amortissement linéaire obligatoire |
|
Belgique |
Amortissement linéaire de droit commun ou dégressif sur option. |
Amortissement linéaire de droit commun ou dégressif sur option |
|
Danemark |
Amortissement dégressif de 30% |
Amortissement linéaire obligatoire |
|
Espagne |
Amortissement linéaire de droit commun ou dégressif sur option |
Amortissement linéaire obligatoire |
|
France |
Amortissement linéaire |
Amortissement linéaire |
|
Finlande |
Amortissement dégressif |
Amortissement dégressif |
|
Grèce |
Amortissement linéaire |
Amortissement linéaire |
|
Irlande |
Amortissement linéaire obligatoire |
Amortissement linéaire obligatoire :
|
|
Italie |
Amortissement linéaire |
Amortissement linéaire |
|
Luxembourg |
Amortissement linéaire ou Amortissement dégressif |
Amortissement linéaire de droit |
|
Pays-Bas |
Amortissement linéaire |
Amortissement linéaire |
|
Portugal |
Amortissement linéaire |
Amortissement linéaire |
|
Royaume-Uni(5) |
Amortissement dégressif |
Amortissement linéaire obligatoire |
|
Suède |
Amortissement dégressif de droit et linéaire sur option
|
Amortissement linéaire obligatoire : |
Source : European Tax Handbook, IBFD
publication 1998, Fiscalité des Etats Membres de l'Union
Européenne, Dictionnaire Permanent Fiscal (1998).
(1) Voir annexe 2 pour le détail des taux.
2. Les mécanismes d'intégration de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu
Il faudrait en toute rigueur intégrer dans nos calculs
les caractéristiques des systèmes d'imposition des personnes car ce
sont les actionnaires qui in fine détiennent les entreprises. En
effet, les rémunérations qui leur sont versées par l'entreprise -
que ce soit sous forme de dividendes, de paiement d'intérêts ou de
plus values - sont imposées, ce qui affecte le rendement des
investissements. Les actionnaires peuvent être soumis à une
pression fiscale différente en fonction du pays de résidence mais
aussi à l'intérieur d'un même Etat selon le mode de placement, ce
qui rend particulièrement complexe l'interprétation des
interactions entre l'impôt sur les sociétés et l'imposition
personnelle. Dans la mesure où nous souhaitons concentrer notre
attention sur l'impôt sur les sociétés, nous ne tiendrons pas
compte de l'imposition personnelle sur les revenus du capital . En
revanche, le mode d'intégration de l'impôt sur les sociétés et de
l'impôt sur le revenu, ou encore le mécanisme de correction de la
double imposition au moment du transfert de dividendes entre
l'entreprise et ses actionnaires, seront pris en compte.
Généralement, le même système est appliqué à tous les résidents
qu'il s'agissent des entreprises ou des actionnaires, mais les
non-résidents n'en bénéficient pas.
Trois types de mécanisme peuvent être appliqués :
- Le système classique (coexistence de l'impôt sur les société et
de l'impôt sur le revenu) qui ne corrige pas la double
imposition.
- Le système de l'exonération (pas d'imposition au titre de
l'impôt sur le revenu).
- Le système d'imputation (système de l'avoir fiscal en France)
qui suppose que l'impôt sur les sociétés est un pré-paiement de
l'impôt sur le revenu, ce qui donne droit aux actionnaires à
l'application d'un crédit d'impôt à valoir sur leur impôt
personnel.
Aucun des trois systèmes ne domine parmi les Etats membres.
L'Autriche, la Belgique, les Pays-Bas et la Suède appliquent un
système classique. Le Luxembourg et le Danemark appliquent un
système classique accompagné d'une exonération de 50% des
dividendes déclarés pour les actionnaires au Luxembourg et d'un
taux réduit sur ces mêmes dividendes au Danemark. L'Allemagne,
l'Espagne, la France, l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni
appliquent un système d'imputation partielle. Enfin, la Finlande et
l'Italie appliquent un système d'imputation totale. Le choix d'un
mécanisme n'est pas neutre; le cas de la Suède et de la Finlande
est à cet égard significatif. Comme énoncé ci-dessus, les
dividendes sont imposés deux fois en Suède et une seule fois en
Finlande, ce qui s'est traduit ces dernières années par une
délocalisation de sièges d'entreprises suédoises vers la
Finlande.
3. Principes d'imposition des revenus transfrontaliers
Il existe traditionnellement deux grands principes
d'imposition internationale du bénéfice : le principe de la source
(ou de territorialité) et le principe de la résidence (ou bénéfice
mondial). Le premier suppose qu'un pays impose tous les revenus
engendrés sur son territoire, qu'ils aient été réalisés par des
résidents ou des non-résidents. Pour le second, le pays doit
imposer tous les revenus perçus par les résidents nationaux, qu'ils
aient été réalisés sur le territoire national ou à l'étranger.
L'application stricte de l'un ou l'autre de ces principes évite les
problèmes de double imposition, mais engendre deux types
d'inefficacités économiques lorsque les systèmes nationaux
diffèrent : l'absence de neutralité à l'exportation de capitaux
(NEC) et de neutralité à l'importation de capitaux (NIC). Le
respect de la NEC signifie qu'une entreprise, dont le siège social
est dans son pays d'origine, ne voit pas son choix d'implanter une
filiale dans un autre pays influencé par l'impôt. Autrement dit,
l'investisseur doit faire face au même taux effectif d'imposition
quelle que soit la localisation de l'investissement. La NIC
requiert que les producteurs qui vendent sur le même marché
supportent le même taux d'imposition. Pour réaliser la NEC, il faut
imposer les entreprises selon le principe de résidence. Dans ces
conditions, une société française doit être soumise au régime
fiscal français, quel que soit le pays où elle investit. Toutefois,
les entreprises installées en France et contrôlées par une société
située à l'étranger ne sont pas imposées de la même façon que les
entreprises françaises et la NIC n'est donc plus respectée. En
revanche, la NIC est respectée si le principe de la source est
appliqué. Les entreprises qui investissent en France supportent
alors le même taux d'imposition quel que soit leur pays d'origine.
Dans ce cas, c'est la NEC qui est en défaut.
Les systèmes en vigueur dans les Etats de l'Union européenne sont
un mélange du principe de la source et du principe de résidence. En
effet, à l'exception de la France qui applique le principe de la
source, la plupart des pays appliquent le principe de résidence,
mais se réservent aussi le droit d'imposer les entreprises non
résidentes. Plus précisément, pour une société transnationale le
prélèvement peut opérer à quatre niveaux. Les bénéfices sont tout
d'abord imposés au titre de l'impôt sur les sociétés au niveau de
la filiale dans le pays où ils sont réalisés. Ils font ensuite
l'objet d'un prélèvement à la source (éventuellement récupérable)
dans le pays d'origine quand ils sont distribués à la société-mère.
Enfin, ces bénéfices peuvent être imposés à l'impôt sur les
sociétés dans le pays de résidence de la société-mère et in fine à
l'impôt sur le revenu au niveau de l'actionnaire final. D'une façon
générale, les bénéfices sont toujours imposés à l'IS dans le pays
dans lequel ils sont réalisés, que les sociétés soient résidentes
ou non . En revanche l'application d'une retenue à la source sur le
rapatriement des revenus n'est pas systématique. Elle dépend de la
nature du revenu rapatrié (dividendes, versements d'intérêts,
royalties) et du statut juridique de l'entreprise.
Sous certaines conditions, la directive mère-filiale du 23 Juillet
1990, entrée en vigueur le 1er janvier 1992, prévoit la suppression
de toute retenue à la source sur les dividendes qu'une filiale
distribue à sa société-mère dans un autre Etat membre . Toutefois,
si ces conditions ne sont pas respectées, les pays appliquent une
retenue à la source sur les dividendes dont le taux est
généralement fixé par une convention bilatérale ou à défaut par
l'application du droit interne. La directive mère-filiale ne
s'applique pas, en revanche, aux transferts d'intérêts et aux
royalties entre les sociétés d'un même groupe. Les pays de l'Union
européenne imposent les intérêts reçus des filiales et accordent un
crédit d'impôt lorsque ces intérêts ont déjà subi un prélèvement à
la source. Dans la plupart des cas, ces prélèvements sont nuls.
Toutefois, la Belgique, l'Italie et le Portugal prélèvent quasiment
systématiquement une retenue à la source sur les versements
d'intérêts. Il existe une retenue à la source en France pour des
destinations telles que le Luxembourg, la Belgique ou encore le
Portugal. Enfin, certains pays comme le Portugal n'ont pas conclu
de conventions fiscales bilatérales avec tous les Etats membres .
Dans ce cas, le droit interne s'applique et toute retenue à la
source est alors définitive.
La directive mère-filiale a en outre comme objectif d'éviter la
double imposition des bénéfices réalisés par une filiale qui est
résidente d'un autre Etat. Deux méthodes sont utilisées par le pays
de résidence pour alléger la double imposition des bénéfices de
source étrangère : l'exemption et l'imputation (voir encadré 1)
Cette dernière, si elle prend en pratique des formes très diverses,
correspond dans son principe à un crédit d'impôt accordé au titre
des bénéfices imposés dans le pays source. La plupart des pays
utilisent le système de l'exonération , le crédit d'impôt étant
utilisé par l'Irlande et le Royaume-Uni. Le régime fiscal des
dividendes reçus d'une filiale dont l'activité est située dans le
même pays que la société-mère peut différer du régime appliqué aux
filiales étrangères. Ainsi, l'Allemagne, l'Espagne, la Finlande et
l'Italie appliquent un système d'imputation à leur filiale
résidente. La Belgique et le Portugal appliquent l'exonération à
95%. Les autres pays pratiquent l'exonération.
Les systèmes du crédit d'impôt et de l'exonération
Le système du crédit d'impôt consiste, pour un Etat qui
taxe les entreprises selon le principe de résidence (bénéfice
mondial), à accorder à une société résidente un crédit d'impôt
correspondant aux impôts payés sur ses bénéfices réalisés à
l'étranger.
Exemple : Soit une société américaine dont le bénéfice réalisé à
l'étranger est égal à 100 $. Le taux d'impôt sur le bénéfice des
sociétés est supposé égal à 35 % aux Etats-Unis et à 15 % dans le
pays étranger. Dans ces conditions, cette société paiera 15 $
d'impôts au pays étranger et 20 $ (35 $ - 15 $) au Trésor
américain. En effet, l'impôt sur les sociétés dont elle est
redevable aux Etats-Unis (35 $ = 100*35 %) est réduit à 20 % grâce
au crédit d'impôt de 15 $.
Il peut cependant arriver que le profit de la filiale ne soit
imposé dans le pays de résidence de la société-mère que lorsqu'il
est rapatrié par la société-mère.
Exemple : Soit une société américaine dont une des filiales située
à l'étranger réalise un bénéfice égal à 500 $. Si le taux d'impôt
sur le bénéfice des sociétés est de 10 %, cette filiale paie 50 $
d'impôt. Supposons que cette filiale verse pour 100 $ de dividendes
à sa société-mère, elle peut par conséquent utiliser le reste (soit
350 $) pour développer ses activités. Dans ce cas, la société-mère
va payer des impôts au Trésor américain sur les 100 $ de dividendes
(et bénéficier par conséquent d'un crédit d'impôt correspondant à
l'impôt payé par la filiale au pays étranger sur les 100 $). La
société-mère ne paiera aucun impôt sur les 350 $ restant tant
qu'ils n'auront pas été rapatriés aux Etats-Unis.
Enfin, dans la plupart des pays, le crédit d'impôt ne peut pas
être utilisé par la société-mère pour réduire la charge fiscale
dont elle est redevable sur les profits réalisés dans le pays de
résidence. Autrement dit, le crédit d'impôt correspondant aux
impôts payés à l'étranger par une filiale ne peut excéder le
montant d'impôt correspondant à ce que prélève le pays
résidence.
Exemple : Une société-mère résidant aux Etats-Unis dont le
bénéfice réalisé à l'étranger est égal à 200 $ pourra prétendre à
un crédit d'impôt au plus égal à 70 $ (35 %*200 $).
Crédit d'impôt ou exemption ?
Le système de l'exemption suppose que l'entreprise supporte le
taux d'imposition du pays de la source. Ce système est plus
avantageux que le système du crédit d'impôt si le taux d'imposition
dans le pays de résidence est plus élevé. Si le taux est inférieur
les deux systèmes sont équivalents.
B. LE COÛT DU CAPITAL ASSOCIÉ AUX INVESTISSEMENTS INTÉRIEURS ET TRANSNATIONAUX EN EUROPE : DES ÉCARTS NON NÉGLIGEABLES
Le coût du capital (voir encadré 2 et annexe 2.1) permet
de synthétiser l'ensemble des paramètres fiscaux présentés
ci-dessus et s'interprète comme le taux de rendement avant impôt
nécessaire pour qu'un investissement réalisé à la marge rapporte
après impôt sur les sociétés un taux de rendement réel fixé ici à
5% . Autrement dit, plus la charge fiscale pesant sur les
entreprises est forte, plus le taux de rendement avant impôt de cet
investissement doit être élevé pour assurer un taux de rendement
après impôt de 5 % à l'investisseur. Le calcul du coût du capital
pour l'ensemble des pays européens permet de comparer la
rentabilité minimale qu'une entreprise doit être en mesure de
dégager pour un investissement additionnel réalisé dans son pays de
résidence ou à l'étranger. Il permet en outre de comparer la charge
fiscale qui repose sur une entreprise qui investit dans son pays
par rapport à celle que supporterait un investissement réalisé par
une société étrangère.
* Le tableau 5 donne le coût du capital dans chaque Etat pour des
investissements intérieurs en fonction du mode de financement et du
type d'actif. Le tableau 6 donne le coût du capital tous modes de
financement et actifs confondus. Dans l'annexe II.1 figurent les
tableaux des calculs intermédiaires.
On remarque que le mode de financement le plus avantageux est
l'endettement. Dans le cas extrême ou l'investissement n'est
financé que par endettement, le coût d'usage du capital - après
prise en compte des amortissements - est indépendant du taux
d'impôt sur les sociétés. Le taux de rendement net d'amortissement
de l'investissement marginal doit être exactement égal au taux
d'intérêt . Dans ces conditions, le taux de rendement devrait donc
être égal à 5%. Ce sont donc les amortissements dont le régime est
différent selon les pays qui expliquent les taux inférieurs à 5%
que l'on trouve dans le cas de l'endettement. Le coût du capital
sera d'autant plus faible que le système d'amortissement est
avantageux et que le taux de l'IS est élevé (C'est le cas en
l'Allemagne et en Belgique).
Quand l'investissement marginal est financé par augmentation de
capital, le taux de rendement, net d'amortissement, doit être tel
que le montant des dividendes distribués soit au moins égal à ce
qu'aurait pu obtenir l'investisseur sur les marchés financiers. Ce
taux va dépendre à la fois des systèmes d'amortissement mais aussi
du système de correction de la double imposition qui est appliqué.
Il sera d'autant plus faible que les systèmes d'impôt sur les
sociétés et d'imposition personnelle sont intégrés. C'est le cas de
la Finlande et de l'Italie qui appliquent un système d'imputation
intégrale, le montant de l'impôt sur les sociétés étant
intégralement déduit de l'impôt payé par l'actionnaire. Dans la
mesure où l'impôt sur le revenu des personnes physiques est supposé
nul, le coût du capital avant impôt est, pour ces deux pays et pour
les deux modes de financement que sont l'endettement et
l'augmentation de capital, identique et inférieur à 5%. Pour les
pays qui n'appliquent qu'un système d'imputation partielle
(c'est-à-dire ceux dont la législation prévoit que seule une partie
de l'impôt sur les sociétés est comptabilisée comme un pré-paiement
imputable sur l'impôt sur le revenu), le coût du capital devrait,
toute chose égale par ailleurs, être supérieur à 5%. Le coût du
capital devrait être d'autant plus élevé que le taux d'imputation
est faible mais il faut aussi tenir compte des écarts de taux
d'imposition et des différences entre les systèmes d'amortissement.
De fait, L'Allemagne, L'Espagne et la France ont, pour ce mode de
financement, un coût du capital relativement faible.
Lorsque l'investissement est autofinancé, les actionnaires
reçoivent les bénéfices sous forme de gains en plus-values et non
sous forme de dividendes et ne bénéficient donc pas du système
d'imputation. L'imposition des actionnaires étant ignorée ici, le
coût du capital est donc plus élevé quand le mode de financement
utilisé est l'autofinancement, mais est il est identique à celui
obtenu dans le cas d'un financement par augmentation de capital
pour les pays (Autriche, Belgique, Danemark, Pays Bas, Suède) qui
appliquent un système classique.
Les taux de rendement intérieurs avant impôt sont plus proches que
ne le sont les taux d'imposition faciaux. En effet les systèmes
d'imposition, dans chaque Etat, mettent en jeu des mécanismes qui
se compensent, pour conduire in fine à une moindre dispersion des
taux de rendement avant impôt par rapport au taux faciaux.
Cependant, les écarts peuvent être considérables. On constate par
exemple (tableau 5) des différences de taux effectifs d'imposition
de plus de 60 % entre la France et les Pays- Bas quand
l'investissement est financé par augmentation de capital, cet écart
étant beaucoup plus faible dans le cas de l'endettement (5 %). Ces
différences selon le mode de financement tendent à montrer le rôle
non négligeable des systèmes de correction de la double imposition,
qui n'ont d'effet que dans le cas de l'augmentation de capital.
Notons enfin que les écarts sont moins marqués lorsque l'on
considère conjointement l'ensemble des modes de financement mais
restent importants (tableau 6). C'est en Autriche, aux Pays-Bas et
au Danemark que les coûts sont les plus forts, la France se situant
dans la moyenne des pays européens.
5. Taux de rendement avant impôt requis pour un
rendement net de 5% :
investissements intérieurs
|
Mode de financement |
Actifs |
|||||
|
Autofinancement |
Augmentation de capital |
Endettement |
Machines |
Bâtiments |
Stocks |
|
|
Allemagne |
6,83% |
3,42% |
3,33% |
3,17% |
7,24% |
7,50% |
|
Autriche |
6,75% |
6,75% |
4,50% |
5,58% |
6,09% |
6,67% |
|
Belgique |
5,38% |
5,38% |
2,88% |
2,53% |
5,93% |
7,18% |
|
Danemark |
6,54% |
6,54% |
4,37% |
5,18% |
6,15% |
6,67% |
|
Espagne |
6,82% |
4,93% |
4,51% |
5,22% |
6,34% |
6,53% |
|
France |
6,65% |
4,39% |
4,54% |
4,91% |
6,01% |
7,04% |
|
Finlande |
6,13% |
4,44% |
4,44% |
4,95% |
5,57% |
6,07% |
|
Irlande |
6,34% |
6,09% |
4,31% |
5,01% |
5,96% |
6,50% |
|
Italie |
6,91% |
4,40% |
4,40% |
5,43% |
5,74% |
6,62% |
|
Luxembourg |
6,34% |
6,34% |
4,40% |
5,14% |
5,94% |
6,47% |
|
Pays-Bas |
7,06% |
7,06% |
4,76% |
6,09% |
6,14% |
6,75% |
|
Portugal |
6,64% |
5,11% |
4,22% |
5,04% |
5,84% |
6,75% |
|
RU |
6,36% |
5,11% |
4,49% |
5,18% |
5,77% |
6,25% |
|
Suède |
6,15% |
6,15% |
4,46% |
5,11% |
5,80% |
6,26% |
|
Moyenne |
6,49% |
5,44% |
4,26% |
4,90% |
6,04% |
6,66%
|
Calcul des auteurs (législation 1998) (1) Les taux
d'imposition sur les revenus des actionnaires (dividendes, intérêts
et plus-values) sont supposés nuls ainsi que le taux d'inflation.
On suppose pour les colonnes (4) (5) et (6) , c'est-à-dire, pour
chaque type d'actifs, que l'entreprise finance son investissement
par autofinancement (55%) par augmentation de capital (10%) et par
endettement (35%). De même, pour chaque mode de financement,
colonnes (1), (2) et (3), on suppose que l'investissement réalisé
est constitué pour 50% de bâtiments, pour 28% de machines et 22% de
stocks.
Lecture : Si une société française investit en France, pour
qu'elle soit en mesure d'assurer à ses investisseurs français un
taux de rendement après IS de 5%, il faut qu'elle obtienne un taux
de rendement avant impôt de 6,65%, lorsque la filiale est financée
sur les bénéfices non distribués de la société-mère, un taux de
4,39% dans le cas d'une augmentation de capital et un taux de 4,54%
dans le cas où l'investissement est financé par
endettement.
6. Taux de rendement moyens avant impôt requis pour un rendement net de 5% : investissements intérieurs
En %
|
|
|
|
|
|
4,53
|
5,97
|
|
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|
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Source : Calculs des auteurs (législation
1998). Les taux d'imposition sur les revenus des actionnaires
(dividendes, intérêts et plus values) sont supposés nuls, ainsi que
le taux d'inflation. Dans la colonne "Mode de financement", on
suppose que l'investissement réalisé est constitué pour 50% de
bâtiments, pour 28% de machines et 22% de stocks et que le projet
est financé pour 1/3 par chaque mode de financement (augmentation
de capital, autofinancement, endettement). Dans la colonne
"Actifs", on suppose que l'entreprise finance son investissement
par autofinancement (55%), par augmentation de capital (10%) et par
endettement (35%) et que par ailleurs, elle utilise 1/3 de chaque
actif pour son projet.
Lecture : Si une société française investit dans une filiale
en France, pour qu'elle soit en mesure d'assurer à ses
investisseurs français un taux de rendement après IS de 5%, il faut
qu'elle obtienne un taux de rendement avant impôt de 5,19%, lorsque
la filiale est financée pour 1/3 par chaque mode de financement et
de 5,98% lorsque la composition de cet investissement en actifs est
de 1/3 de machines 1/3 de bâtiments et de 1/3 de
stocks.
Le coût du capital
Supposons qu'une société souhaite développer son activité
dans son pays de résidence ou à l'étranger. Elle n'investira dans
ce projet que si le taux de rendement de ce projet est au moins
égal à ce qu'elle aurait pu obtenir en plaçant sur le marché
financier, c'est-à-dire au taux d'intérêt. On peut raisonner de
façon identique en supposant que l'entreprise appartienne à un
actionnaire. Dans ce cas, l'actionnaire ne sera incité à placer son
argent dans un projet d'investissement (sous forme d'actions ou
autres) que si l'entreprise qui met en oeuvre le projet est en
mesure de lui assurer un rendement au moins égal au taux d'intérêt
du marché.
En présence d'impôts, le taux de rendement avant impôt de son
projet doit être suffisant pour payer les impôts et assurer à
l'actionnaire un rendement égal au taux du marché. On suppose que
le raisonnement s'effectue sur le projet d'investissement marginal.
Autrement dit, le taux de rendement avant impôt est celui qui
assure l'égalité de la valeur actualisée du projet à son coût. Il
représente le taux de rendement minimal à partir duquel la société
décidera d'investir, qui est aussi le coût d'usage du capital.
Le coût du capital ou le taux de rendement avant impôt dépend de
variables macro-économiques, telles que le taux d'inflation et le
taux d'intérêt, et de la législation fiscale : taux d'imposition
sur les sociétés, provisions pour amortissements ou encore
subventions d'investissement. Il dépend aussi de l'actif, du
secteur et du mode de financement utilisé. En effet, le système
d'amortissement diffère selon le secteur et le type d'actif
considérés. De même, la politique financière de la firme (forme de
financement pour le nouvel investissement) a une incidence sur le
montant d'impôt payé. La possibilité de déduire les intérêts
d'emprunt de la base imposable constitue une incitation à financer
l'investissement par emprunt plutôt que par émission d'actions.
Le rendement de l'investissement qui échoit in fine aux
actionnaires est soumis à l'imposition des revenus personnels et
dans certains cas bénéficie d'une correction pour la double
imposition que constitue le prélèvement sur une même somme, à la
fois, de l'impôt sur les sociétés et de l'imposition personnelle.
Le coût du capital dépend donc aussi des systèmes d'imposition
personnelle et des mécanismes de correction de la double
imposition. Les rendements de l'investissement peuvent prendre la
forme de dividendes, d'intérêts ou encore de plus-values en
fonction du mode de financement de l'investissement. Les
dividendes, de même que les intérêts, sont imposés à un taux
généralement plus élevé que le taux d'imposition des plus-values.
Le différentiel entre le taux d'imposition personnel et celui sur
les plus-values peut procurer une incitation pour la firme à
s'autofinancer plutôt qu'à emprunter ou émettre des actions, si ce
différentiel permet de compenser l'impôt sur les sociétés. On peut
encore distinguer la façon dont l'épargnant fournit des fonds (soit
directement, soit par un intermédiaire tel qu'une banque ou une
compagnie d'assurance, soit par le mécanisme des fonds de
pension).
Il existe donc autant de coûts du capital que de combinaisons
d'actifs, de modes de financement pour l'investissement marginal et
de catégories d'actionnaires. L'ensemble des combinaisons ne
pouvant être considéré, nous n'avons retenu que quelques cas de
figures dans le calcul du coût du capital présentés dans les
tableaux 3 à 6 . Les hypothèses sont présentées dans l'annexe
1.
Les tableaux 7 et 8 présentent les taux de rendement (tous modes
de financement confondus) avant impôt pour des investissements
transnationaux effectués dans quatorze des quinze pays membres par
une société multinationale. Dans le tableau 7, le pays de résidence
est considéré comme le pays de référence. Ainsi, compte tenu des
hypothèses, une multinationale française ou italienne aura intérêt
à investir en Allemagne ou en Belgique plutôt qu'aux Pays-Bas. Les
écarts de taux de rendement sont, comme pour les investissements
intérieurs, non négligeables : ils peuvent atteindre plus de 30%.
Il ressort de ce tableau que l'Allemagne et la Belgique sont des
pays dans lesquels il est fiscalement avantageux d'investir et
inversement pour les Pays-Bas.
Le tableau 8 présente les taux de rendement avant impôt, (1)
lorsque les entreprises investissent dans l'Etat ou elles résident
(2) lorsqu'elles investissent dans chacun des autres Etats, (3)
quand les entreprises de chacun des autre Etats investissent dans
un pays tiers. Il ressort ce tableau que ni le principe de
neutralité à l'importation des capitaux, ni celui de la neutralité
à l'exportation des capitaux ne sont respectés. Ces résultats ne
font que refléter l'interaction relativement complexe entre les
systèmes nationaux quand une société a des filiales dans plusieurs
juridictions. Par exemple, la charge fiscale pesant in fine sur un
investissement réalisé à l'étranger et autofinancé par la filiale
ne dépendra que du système fiscal du pays source. En effet, dans ce
cas, le bénéfice réalisé grâce à cet investissement est imposé dans
le pays de la source, et l'actionnaire du pays de résidence est
rémunéré sous forme de plus-value, celle-ci étant soumise au régime
fiscal des plus-values. Dans la mesure où l'imposition des
personnes est ici ignorée, seule compte la taxation dans le pays de
la source. En revanche, un investissement financé par endettement
dépend aussi du régime fiscal du pays de résidence de la
société-mère, dans la mesure où le remboursement d'intérêts est
intégré dans la base imposable de la société-mère. Dans ce cas,
entrent en ligne de compte les écarts de taux de prélèvement à la
source sur les revenus d'intérêt entre les Etats. La situation est
analogue quand les investissements sont financés par augmentation
de capital. Dans ce dernier cas, il faut tenir compte du régime
d'intégration de l'IS et de l'IR. A cela, on ajoute enfin les
principes d'imposition internationaux (système de la correction de
la double imposition etc.).
L'application de la directive société-mère a permis de supprimer
un certain nombre de distorsions. En effet, les investissements
effectués en Allemagne par une filiale française ou britannique et
financés par augmentation de capital supportent aujourd'hui le taux
d'IS allemand. Toute chose égale par ailleurs, les différences de
coût du capital qui existaient entre les pays du fait de
l'application d'une retenue à la source lors du rapatriement des
dividendes vers le pays de résidence ont disparu. En revanche,
cette directive ne s'applique pas pour les revenus d'intérêts.
Cependant, dès lors que des conventions bilatérales existent entre
les pays, une retenue à la source positive est généralement "
annulée " par le pays de résidence de la société-mère grâce à un
système unique de crédit d'impôt. Cela n'est plus le cas si ces
conventions n'existent pas. Que ce soit pour les dividendes ou les
intérêts, le choix du mécanisme d'élimination de la double
imposition au niveau international modifie le coût du capital selon
le pays de résidence de la société-mère. Quand le système de
l'exonération est appliqué, le taux de prélèvement supporté par la
société-mère est celui du pays de la source. Dans le cas du crédit
d'impôt, ce taux dépend du différentiel d'imposition entre les deux
pays
.
7. Taux de rendement avant impôt requis pour un
rendement net de 5%
Investissements transnationaux
(Base 100 pour le pays de résidence)
|
Pays de la résidence |
||||||||||||||
|
Source |
Allemagne |
Autriche |
Belgique |
Danemark |
Espagne |
France |
Finlande |
Irlande |
Italie |
Luxembourg |
Pays Bas |
Portugal |
Royaume-Uni |
Suède |
|
Allemagne |
100,00 |
90,24 |
115,36 |
92,64 |
87,14 |
91,80 |
106,01 |
95,01 |
102,32 |
94,67 |
86,32 |
82,48 |
91,74 |
96,17 |
|
Autriche |
131,24 |
100,00 |
127,75 |
102,66 |
98,97 |
106,09 |
121,40 |
105,53 |
118,97 |
104,94 |
95,64 |
93,90 |
103,95 |
106,64 |
|
Belgique |
97,74 |
76,75 |
100,00 |
78,79 |
73,88 |
80,73 |
92,08 |
80,87 |
90,20 |
80,50 |
73,42 |
71,59 |
79,17 |
81,75 |
|
Danemark |
127,99 |
97,41 |
124,34 |
100,00 |
100,09 |
103,21 |
118,41 |
102,83 |
115,85 |
102,27 |
93,16 |
91,42 |
101,34 |
103,97 |
|
Espagne |
131,79 |
100,57 |
128,44 |
103,24 |
100,00 |
106,56 |
122,04 |
106,13 |
119,51 |
105,55 |
96,18 |
94,37 |
104,51 |
107,27 |
|
France |
122,12 |
94,98 |
121,43 |
97,51 |
91,60 |
100,00 |
114,31 |
100,13 |
111,85 |
99,64 |
90,86 |
88,71 |
98,18 |
101,21 |
|
Finlande |
123,96 |
93,46 |
119,29 |
95,94 |
100,13 |
99,53 |
100,00 |
101,44 |
111,82 |
98,12 |
89,37 |
87,99 |
99,05 |
99,75 |
|
Irlande |
124,60 |
94,75 |
121,03 |
97,26 |
96,01 |
100,65 |
115,16 |
100,00 |
112,91 |
99,43 |
90,62 |
89,03 |
98,56 |
101,05 |
|
Italie |
131,75 |
101,02 |
129,09 |
103,70 |
98,67 |
106,91 |
122,28 |
106,56 |
100,00 |
105,99 |
96,62 |
94,69 |
104,81 |
107,69 |
|
Luxembourg |
125,63 |
95,27 |
121,64 |
97,80 |
97,85 |
101,23 |
115,96 |
101,13 |
113,63 |
100,00 |
91,11 |
89,56 |
99,19 |
101,65 |
|
Pays-Bas |
137,40 |
104,56 |
133,51 |
107,34 |
102,90 |
110,82 |
127,03 |
110,37 |
124,33 |
109,76 |
100,00 |
98,15 |
108,74 |
111,56 |
|
Portugal |
126,71 |
97,28 |
124,27 |
106,33 |
95,93 |
102,84 |
117,75 |
102,62 |
115,24 |
108,71 |
99,06 |
100,00 |
100,92 |
110,50 |
|
Royaume-Uni |
126,88 |
95,98 |
122,55 |
98,53 |
99,41 |
102,11 |
116,94 |
102,74 |
114,64 |
100,75 |
91,79 |
90,30 |
100,00 |
102,41 |
|
Suède |
124,28 |
93,70 |
119,61 |
96,19 |
94,79 |
99,80 |
114,35 |
101,70 |
112,12 |
98,37 |
89,61 |
88,23 |
99,30 |
100,00
|
Source : Calcul des auteurs (législation 1998) Le pays de résidence de la société-mère est indiqué en colonne, celui de la filiale est indiqué en ligne. Les investissements sont constitués pour 50% de bâtiments, 28% de machines et 22% de stocks et sont financés par augmentation du capital de la part de la société-mère. Le taux de change est fixe et égal à l'unité. Il n'y a pas d'impôt sur le revenu des personnes physiques et le taux d'inflation est nul.
Lecture : Les résultats sont présentés en base 100 pour le pays de résidence. Ainsi l'écart d'imposition entre une société française qui investit dans une filiale en France et aux Pays Bas est de près de 11% , et de 2% si elle investit au Royaume-Uni.
8. Taux de rendement avant impôts requis pour un rendement net de 5% : investissements nationaux et transnationaux
En %
|
|
|
|
|
|
|
4,50 |
5,59 |
5,65 |
|
|
5,84 |
5,99 |
5,99 |
Source : Calculs des auteurs (législation
1998). La première colonne donne les taux de rendements avant
impôts dans le cadre national. La deuxième colonne donne le taux de
rendement moyen lorsque l'ensemble des pays investissent dans un
pays donné. La troisième colonne donne le taux de rendement moyen
lorsque une société mère d'un pays donné investit dans l'ensemble
des autres pays. Le taux de change est fixe et égal à l'unité. Il
n'y a pas d'impôt sur le revenu des personnes physiques et le taux
d'inflation est nul. L'investissement est constitué pour 50% de
bâtiments, 28% de machines et 22% de stocks.
Lecture : Pour qu'une société française soit en mesure
d'assurer à ses investisseurs français un taux de rendement après
IS de 5%, il faut qu'elle obtienne un taux de rendement avant impôt
de 5,94% si elle investit en France, de 6% en moyenne lorsqu'elle
investit à l'étranger. Le taux de rendement avant impôt doit être
égal à 5,91% pour l'ensemble des investissements étrangers réalisés
en France.
Les taux de rendement avant impôt présentés dans les
tableaux précédents sont calculés en utilisant le régime de droit
commun d'imposition des sociétés. La prise en compte des régimes
dérogatoires et des comportements d'optimisation des firmes peuvent
naturellement modifier les résultats. Par exemple, le taux de
rendement moyen avant impôt pour les investissements intérieurs
serait en Irlande de 4,88% et non plus de 5,58% si l'on prenait en
compte le régime applicable à certaines entreprises (industries de
fabrication, sociétés de services financiers) installées à Dublin
et dans la zone de Shannon (taux de 10% et possibilité
d'amortissement de 100% la première année). Dans ces conditions,
l'Irlande, devient une destination tout aussi intéressante que ne
le sont l'Allemagne et la Belgique dans nos calculs.
L'application des systèmes dérogatoires dépend non seulement du
lieu de localisation des investissements mais aussi du type
d'activités (centres de coordination, quartiers généraux). La liste
des activités couvertes par ces centres est différentes selon les
Etats mais concerne généralement les activités de coordination,
d'administration et de gestion des grands groupes. Quand il existe
une structure de ce type au sein d'une multinationale, il est
particulièrement difficile de calculer un coût du capital, les
quartiers généraux ayant un régime d'imposition forfaitaire qui
peut dans certains cas (Royaume-Uni) être directement négocié avec
l'administration. Les Etats membres qui disposent de tels régimes
sont : la Belgique, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, le Luxembourg et
la France.
Enfin, comme on l'a déjà souligné, les entreprises multinationales
ont la possibilité de se soustraire à une partie de leurs
obligations fiscales par des pratiques d'optimisation fiscale, ce
qui là encore rend extrêmement difficile tout essai de calcul a
priori du coût du capital. La plus `courante' consiste à manipuler
les prix de transferts à l'occasion de transactions effectuées
entre des établissements ou des filiales situées dans des pays
différents. Il est fiscalement avantageux pour une multinationale
que ses filiales, situées dans des pays où le taux d'impôt sur les
sociétés est élevé, surévaluent le prix d'acquisition des biens et
services provenant d'établissements ou de filiales situées dans des
pays ayant des taux d'impôt sur les sociétés relativement faibles,
et à l'inverse sous-évaluent leurs prix de cessions internes.
Lall (1973), dans une étude déjà ancienne mais qui présente
l'avantage de reposer sur l'observation directe des prix de cession
internes pratiqués par les entreprises pharmaceutiques ayant des
filiales en Colombie, a montré que, compte tenu du régime fiscal
préférentiel de la Colombie, les flux internes de biens et services
reçues par les filiales colombiennes étaient très largement
surfacturées. Ce résultat semble corroboré par les travaux plus
récents de Grubert et Slemrod (1994). Ces deux auteurs ont analysé
les raisons pour lesquelles les multinationales américaines
détiennent des filiales à Porto Rico. Ils concluent que le
traitement fiscal favorable dont jouissent les entreprises
installées sur ces territoires incite les multinationales
américaines à détenir des filiales sur ces territoires afin de
minimiser leur charge fiscale globale, notamment en effectuant des
mouvements purement comptables de profit en faveur de ces filiales.
En revanche, les travaux de Bernard et Weiner (1990) portant sur
les compagnies pétrolières américaines, montrent que le prix des
transactions portant sur les produits pétroliers intra-firmes n'est
pas très éloigné par rapport au prix pratiqué sur le marché spot
pour le même type de produits, ce qui semblerait indiquer que les
prix de cession internes ne sont pas systématiquement utilisés
comme un moyen d'évasion fiscale.
La manipulation des prix de transfert ne se limite pas à la seule
manipulation des prix de cessions internes. Ainsi, dans certains
cas, une société-mère peut avoir intérêt à jouer sur les royalties
et les redevances (pour l'utilisation d'une licence ou d'un brevet
) que lui verse une filiale située à l'étranger. Le paiement de
redevances et de royalties constitue alors un substitut au
versement de dividendes et permet à la société-mère de rapatrier
une partie des bénéfices de sa filiale à un moindre coût fiscal.
C'est particulièrement le cas quand les bénéfices distribués font
l'objet d'une double imposition, soit parce que le pays étranger
utilise une retenue à la source sans que celle-ci fasse l'objet
d'un crédit d'impôt dans le pays de résidence de la société-mère,
soit parce que ce dernier utilise le système de l'exemption plutôt
que le système du crédit d'impôt.
Ainsi, Kopitz (1976) trouve une corrélation négative entre le
versement de royalties effectué par des filiales étrangères à leur
société-mère située aux Etats-Unis et la différence entre le
fardeau fiscal supporté par le versement de royalties et le
versement de dividendes. L'auteur montre que si le coût fiscal des
dividendes est de 1 % supérieur à celui des royalties, alors le
versement de royalties augmente de 0,56 % (soit une élasticité de
*0,56). Ces résultats sont confirmés par ceux de Hines (1995) qui
trouve une élasticité de *0,4 ou de Grubert (1995) qui conclut à un
impact significatif des taux de retenue à la source et des taux
d'impôt sur le bénéfice des sociétés sur la propension des filiales
étrangères à verser des royalties à leur société-mère située aux
Etats-Unis. Ces résultats doivent cependant être manipulés avec
précaution car la corrélation négative entre le versement de
royalties et le fardeau fiscal qui lui est associé ne signifie pas
forcément que les entreprises manipulent illégalement leurs prix de
transfert pour échapper à l'impôt. En effet ces estimations, en ne
prenant pas en compte certaines variables pouvant expliquer
l'intérêt pour une entreprise de recourir au système des royalties,
laisse ouverte l'explication selon laquelle ce système est tout
simplement favorable aux entreprises dont les filiales sont
implantées dans des pays où les taux de prélèvements sont
faibles.
Au total la multiplicité des formes d'investissements, la
diversité des régimes fiscaux (droit commun ou dérogatoires), ou
encore l'existence de comportements d'optimisation fiscale,
permettent difficilement d'obtenir une mesure synthétique de la
compétitivité fiscale d'un pays. Cette difficulté ne doit occulter
en rien les écarts de pression fiscale entre Etats, qui peuvent
être considérables.
A priori, une entreprise devrait investir dans les pays à
faible pression fiscale, soit en changeant de résidence, soit, pour
les multinationales, en délocalisant une filiale. Le comportement
de délocalisation des entreprises dépend de la mobilité du capital
physique et de l'importance du facteur fiscal dans le choix de
localisation des entreprises. A priori toutes les entreprises ne
sont pas également susceptibles de se délocaliser. Sont
principalement concernées les multinationales et les entreprises
dont l'activité ne nécessite pas d'immobilisations importantes ou
la proximité d'une clientèle. Ainsi, plus de 40% des
investissements directs seraient composés d'activités de
services.
Etablir à l'heure actuelle un bilan des délocalisations dues aux
seuls différentiels fiscaux n'est pas aisé. Les analyses
économétriques concernant l'impact de la fiscalité sur la
localisation des investissements directs sont peu probantes
(Encadré 3). Les monographies , quant à elles, soulignent que les
stratégies de délocalisations répondent à une logique de
concentration horizontale , ou d'accès à des compétences
particulières et à de nouvelles technologies. En revanche, les
coûts de productions (charges fiscales et coûts salariaux) ne
seraient plus des déterminants de premier rang.
Fiscalité et délocalisation : l'expérience américaine
La littérature concernant l'impact de la fiscalité sur la
localisation des investissements directs porte essentiellement sur
les investissements aux Etats-Unis. Une des raisons à cela est la
mise en oeuvre de réformes fiscales aux Etats-Unis en 1981 et 1986,
même si les premiers travaux portent sur des données antérieures à
cette période . L'impact de la fiscalité sur les investissements
directs transnationaux est étudié généralement en ayant recours à
la notion de taux marginal effectif ou de coût de capital. Plus
précisément, ces travaux reposent sur l'hypothèse, relativement
bien vérifiée empiriquement, selon laquelle les investissements
directs s'orienteraient vers les activités et les pays (ou régions)
pour lesquels le rendement après impôt est susceptible d'être le
plus élevé et sur l'hypothèse selon laquelle il existe une relation
négative entre le taux d'imposition effectif et le rendement après
impôt de l'investissement. A partir de là, s'il existe une
corrélation négative entre le rendement après impôt et le volume
d'investissement direct, les auteurs déduisent que des taux
marginaux élevés ont un effet dépressif sur le volume
d'investissements directs.
Dans un premier temps, les travaux se sont appuyés sur
l'utilisation de séries temporelles. Les études de Hartman (1981),
Boskin et Gale (1987) et Newlon (1987) s'inscrivent dans cette
perspective. Ces auteurs ont cherché à évaluer l'effet des taux de
rendements après impôt aux Etats-Unis et à l'étranger sur le
montant d'investissements directs réalisés par des sociétés
américaines à l'étranger. Hartman et Young (1988) ont effectué le
même type de calculs pour estimer l'impact des taux de rendement
américains et à l'étranger mais cette fois ci sur les
investissements étrangers aux Etats-Unis. Les investissements dont
il est question sont soit autofinancés, soit financés par
transferts de fonds de l'étranger. Le taux de rendement après
impôts à l'étranger aurait un impact positif sur les
investissements américains à l'étranger (élasticité égale à 1,4
selon Hartman) et, inversement, le taux de rendement après impôts
aux Etats-Unis aurait un effet négatif sur ces mêmes
investissements (élasticité égale à - 0,66). De la même façon, les
investissements directs étrangers réalisés aux Etats-Unis et
autofinancés seraient positivement corrélés (élasticité proche de
l'unité) avec les taux de rendements aux Etats-Unis (Hartman,
Boskin et Gale, op.cit) et négativement corrélés (élasticité proche
de l'unité) avec les taux d'imposition américains (Newlon, op.cit).
Utilisant non plus des série temporelles, mais plutôt des données
en coupe instantanée, Grubert and Mutti (1991) ainsi que Hines et
Rice (1994) ont estimé l'effet des taux d'imposition aux Etats-Unis
et à l'étranger sur la répartition, dans 33 pays pour les premiers
et 73 pour les seconds, des usines et équipements détenues par des
entreprises américaines et ce en identifiant différents secteurs
d'activités. Les deux études concluent à un effet négatif des taux
d'imposition étrangers sur la localisation d'usines et
d'équipements dans ces pays par des sociétés américaines (avec des
élasticités qui sont respectivement de -0,11 et -1). Enfin Harris
(1993) a analysé les réponses, en termes d'investissements à
l'étranger, des sociétés américaines dont le coût du capital a
augmenté aux Etats-Unis suite à la réforme de 1986. Il conclut que
les entreprises qui ont été le plus pénalisées par cette réforme
sont celles qui ont aussi le plus investi à l'étranger.
Malheureusement, les résultats de ces études économétriques sont
entachées de problèmes méthodologiques tels que, entre autres,
l'endogéneité du montant des investissements et des rendement après
impôt, ce qui remet en cause la validité de ces résultats.
A première vue, des écarts de fiscalité significatifs devraient se
traduire par une dissymétrie des flux d'investissement directs
entre Etats. Or l'intensification des flux d'investissements
directs depuis 1985 (graphique 4) concerne aussi bien les flux
d'investissements directs étrangers en France (IDF) que les flux
français à l'étranger (IDE). De plus, les flux d'investissements
directs entre la France et ses principaux partenaires, le
Royaume-Uni et l'Allemagne, sont relativement équilibrés.
Cependant, un analyse plus détaillée de la structure des IDE et des
IDF (tableau 9) fait clairement apparaître un fort accroissement
des opérations à court terme. Ces opérations recouvrent l'ensemble
des opérations de prêts, d'avances et de dépôts entre sociétés d'un
même groupe. La progression de ces flux s'expliquerait en partie
par les mouvements de concentration des trésoreries des firmes
multinationales et par la délocalisation des sièges de holdings
dans des pays offrant des fiscalités avantageuses (Belgique,
Pays-Bas, Luxembourg, France). Dans la structure de nombreuses
multinationales les holdings détiennent des participations
majoritaires dans des sociétés du groupe et les profits sont
rapatriés vers ces structures qui sont généralement installées dans
les pays qui leur offrent des conditions très avantageuses . Le
mouvement de globalisation entraîné par l'ouverture des frontières,
la création du marché unique et plus récemment de l'Union
monétaire, ont généré des mouvements de restructuration des grandes
entreprises dont la logique est purement économique. Il semblerait
que les groupes transnationaux aient pu développer, au cours de ces
restructurations, des comportements d'optimisation
fiscale.
4. Les investissements directs français à l'étranger et étrangers en France
Source : La balance des paiements 1997,
Rapport annuel de la Banque de France.9. Composition des flux
d'investissements directs de la France avec
l'étranger
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Flux d'investissements directs français à l'étranger |
- 99,2 |
- 132,1 |
- 197,3 |
141,8 |
- 161,0 |
- 111,8 |
- 135,3 |
- 78,6 |
- 155,6 |
- 181,2
|
|
Capital Social |
- 61,8 |
- 100,9 |
- 131,1 |
- 104,6 |
- 89,4 |
- 58,2 |
- 55,5 |
- 40,0 |
- 78,0 |
- 95,9 |
|
Bénéfices réinvestis |
- 12,2 |
- 7,9 |
- 6,2 |
- 6,6 |
4,8 |
5,8 |
- 8,1 |
15,3 |
- 7,0 |
- 6,0 |
|
Autres opérations |
- 25,2 |
- 23,3 |
- 60,0 |
- 30,6 |
- 76,4 |
- 59,4 |
- 71,7 |
- 53,9 |
- 70,6 |
- 79,3 |
|
Prêt à long terme |
- 14,7 |
- 14,9 |
- 16,3 |
- 11,8 |
- 12,3 |
- 11,6 |
- 5,9 |
- 13,9 |
-15,2 |
- 11,8 |
|
Prêt à court terme
|
- 10,5 |
- 8,4 |
- 43,7 |
- 18,8 |
- 64,1 |
- 47,8 |
- 65,8 |
- 40,0 |
- 55,4 |
- 67,5 |
|
Flux d'investissements directs étrangers en France
|
50,8 |
83,3 |
85,0 |
85,6 |
94,5 |
93,1 |
86,5 |
118,2 |
112,3 |
122,5 |
|
Capital Social |
40,1 |
53,5 |
38,0 |
55,4 |
75,4 |
65,1 |
51,0 |
59,1 |
51,1 |
73,9 |
|
Bénéfices réinvestis |
Nd |
18,6 |
14,1 |
1,0 |
- 21,7 |
- 25,1 |
- 4,6 |
- 3,6 |
- 5,4 |
- 7,9 |
|
Autres opérations |
10,7 |
11,2 |
32,9 |
29,2 |
40,8 |
53,1 |
40,1 |
62,7 |
66,6 |
56,6 |
|
Prêt à long terme |
2,8 |
7,4 |
11,2 |
7,1 |
8,9 |
3,7 |
7,1 |
11,2 |
2,7 |
8,5 |
|
Prêt à court terme |
7,9 |
3,8 |
21,7 |
22,1 |
31,9 |
49,4 |
33,0 |
51,5 |
63,9 |
48,1 |
Sources : Banque de France, Bulletin Mai
1998
L'évaluation des propositions de la Commission
La Commission a récemment mis en avant des propositions de
directives concernant l'impôt sur les sociétés. Elle propose la
suppression de la retenue à la source pour les revenus d'intérêts
et les redevances entre sociétés d'un même groupe et
l'établissement d'un " code de bonne conduite ". La première
proposition s'inscrit dans la suite logique de la directive
société-mère, à savoir l'instauration de la neutralité à
l'importation des capitaux. L'adoption du code de bonne conduite en
1997 par le Conseil est d'un tout autre ordre. Elle vise à limiter
les effets dommageables des comportements concurrentiels des Etats
sur les finances publiques.
Nous avons montré précédemment que les écarts de pression fiscale
pesant sur les investissements directs pouvaient être non
négligeables. Or de tels écarts peuvent conduire à des
délocalisations qui auront une incidence à la fois sur les recettes
fiscales des Etats membres et sur l'efficacité économique. En
effet, des délocalisations guidées par des considérations fiscales
aboutissent en fin de compte à une mauvaise allocation des
ressources, en l'occurrence à un sur-investissement dans les pays à
faible fiscalité et à un sous-investissement dans les autres.
Naturellement, l'ampleur de ces effets dépend de l'élasticité du
capital physique au facteur fiscal. Or, comme nous l'avons vu dans
les chapitres précédents, les études empiriques sur ce sujet
restent peu concluantes. En revanche, les entreprises
multinationales adoptent clairement des comportements d'évasion
fiscale qui, contrairement aux délocalisations, n'affectent pas
l'efficacité de l'allocation des ressources mais conduisent à "
redistribuer " les recettes fiscales entre Etats.
La méthode la plus radicale pour éviter les délocalisations pour
des raisons fiscales et restaurer les conditions de l'efficacité
économique, consiste à harmoniser les bases et les taux en Europe,
l'un ne pouvant s'effectuer sans l'autre . Mais, nous avons vu dans
la partie théorique de ce rapport, les problèmes liés à la mise en
place concertée de ce type d'harmonisation, notamment la difficulté
à se mettre d'accord sur le niveau des taux. D'ailleurs, le rapport
Ruding, qui au début des années 1990 qui préconisait cette forme
d'harmonisation, n'a jamais été suivi de directives.
Jusqu'à présent, les mesures prises par la Commission concernaient
les investissements transnationaux et plus particulièrement le
traitement des opérations à l'intérieur d'un même groupe. La
directive société-mère en supprimant la retenue à la source pour
les dividendes et la double imposition entre sociétés d'un même
groupe, visait à assurer la neutralité à l'importation des
capitaux, ce qui revenait à se rapprocher du principe de la source.
Elle propose aujourd'hui d'étendre aux intérêts et aux redevances
la directive applicable aux dividendes. On peut penser que, dans la
mesure où des conventions bilatérales existent dans la plupart des
cas, ce type de réforme n'induirait que des modifications
marginales du coût du capital. Cependant la lisibilité des
législations en serait certainement renforcée.
Dans le même ordre d'idée, on peut aussi discuter, bien que cela
ne soit pas au programme de la Commission, de l'opportunité de
généraliser le système de l'exemption ou du crédit d'impôt afin de
prévenir la double imposition. L'exonération permet de respecter la
neutralité à l'importation des capitaux, le taux supporté par les
entreprises étant celui de la source, mais ne constitue pas pour
autant une garantie contre la délocalisation de certaines activités
des multinationales. A l'inverse, le crédit d'impôt a l'avantage de
supprimer toute incitation à la délocalisation quand la
société-mère ne change pas de résidence. De plus, le crédit d'impôt
permettrait aux différents pays de garder une marge de manoeuvre
pour taxer les entreprises résidentes plus importante que ne le
permet l'exonération. En revanche, dans la mesure où le pays de
résidence " rembourse " aux entreprises les impôts payés dans les
pays étrangers, cette solution entraînerait une redistribution de
recettes fiscales entre les différents pays et nécessiterait la
mise en place d'un contrôle fiscal strict ( Giovannini et Hines
(1990)). Remarquons au passage que la recherche de la neutralité à
l'importation des capitaux (NIC) n'a que peu d'intérêt dans la
mesure où elle ne supprime pas les incitations à la délocalisation.
En revanche, la généralisation du crédit d'impôt, qui correspond au
principe de neutralité à l'exportation, permettrait au contraire de
limiter ces comportements.
Quel que soit le principe de neutralité retenu, deux questions
cruciales restent en suspens : celle du transfert de résidence de
la société-mère et celle de l'optimisation fiscale. Autrement dit,
la recherche de la neutralité devient un critère insuffisant dès
lors que les systèmes sont différents et que les entreprises
multinationales ont la possibilité d'optimiser. Certes, les Etats
ont, pour la plupart, adopté des règles visant à limiter la
pratique des prix de transferts ou encore de sous-capitalisation,
et certains ont même adopté une législation destinée à lutter
contre l'usage de pays à fiscalité privilégiée . Mais, la
crédibilité de ces dispositifs dépend de l'efficacité des
mécanismes de contrôle fiscal mis en place, ceux-ci pouvant être
coûteux. A cet égard, l'Union européenne pourrait peut-être
s'inspirer de la méthode du fractionnement utilisée aux Etats-Unis
pour contrer les délocalisations de bénéfice. Cette méthode
consiste à répartir le bénéfice imposable entre les Etats dans
lesquels la multinationale a des filiales, sur la base de la part
des immobilisations, des ventes et des salaires versés par
l'entreprise dans chaque Etat. Mais naturellement, cette méthode
est d'autant plus simple à appliquer que les bases imposables sont
harmonisées. Cette harmonisation ne pose aucun problème aux
Etats-Unis, compte tenu de l'existence d'un impôt fédéral sur les
sociétés. En revanche, elle reste difficile à mettre en oeuvre dans
l'Union européenne faute d'un centre de décision
supra-national.
De son côté, le " code de bonne conduite " est plus ambitieux : il
vise à la fois les comportements optimisation fiscale des
entreprises et les délocalisations que pourrait susciter la
concurrence fiscale entre Etats. Ce code demande aux Etats membres
de prendre l'engagement politique de s'abstenir de toute mesure
donnant lieu à " une concurrence dommageable ". Il ne spécifie pas
précisément quelles sont les mesures dommageables, mais énumère un
certains nombre de critères permettant de les identifier. Par
exemple, sont considérées comme dommageables, les facilités qui
seraient accordées exclusivement aux non-résidents ou encore les
règles de détermination des bénéfices provenant des activités
internes à un groupe multinational qui divergerait des normes
admises par l'OCDE . Par ailleurs, il est prévu que les Etats
peuvent discuter des mesures fiscales prises dans d'autres Etats,
afin d'en établir le caractère préjudiciable.
Au total, ce code est non contraignant sur le plan juridique et
son efficacité repose entièrement sur la volonté politique des
Etats. L'idée d'un code de bonne conduite susceptible d'englober
toute une série de mesures potentiellement dommageables est
certainement plus pertinente que l'instauration d'un taux minimal
d'imposition pour les entreprises. En effet, nous avons vu, lors de
la description des systèmes d'imposition sur les sociétés, que les
instruments susceptibles d'être utilisés par les Etats pour se
concurrencer sont nombreux et ne se limitent pas aux seuls taux
d'imposition faciaux. D'un autre côté, un taux d'imposition minimal
permettrait de limiter les pratiques d'optimisation fiscale, qui
repose dans certains cas (manipulation des prix de cessions) sur la
comparaison des taux nominaux. Mais naturellement, l'instauration
d'un taux minimal nécessiterait une directive votée à l'unanimité
et donc juridiquement contraignante, ce qui n'est pas le cas du "
code de bonne conduite ". L'absence d'unanimité au moment du vote
des directives montre clairement qu'une volonté commune n'existe
pas. Cependant, on peut penser que, suite aux pressions politiques
répétées des Etats membres soucieux d'une meilleure coopération
fiscale, les Etats réfractaires pourraient in fine se plier à la
volonté générale. L'autre possibilité étant bien sûr la remise en
question de la règle à l'unanimité comme l'ont proposé récemment
les gouvernements français et allemand.
La méthodologie utilisée pour calculer les taux effectifs
d'imposition applicables aux investissements intérieurs et
transnationaux directs dans les quinze Etats membres de l'Union
européenne, et ce pour la législation fiscale en vigueur au 1er
Janvier 1998, est celle de King et Fullerton (1984), reprise et
développée par Alworth (1988) et Devereux et Pearson (1991-1994).
Il s'agit de calculer le coût de l'investissement marginal effectué
par une société-mère dans un pays étranger. On suppose que cette
entreprise basée dans un pays détient entièrement une filiale dans
un autre pays et est elle-même détenue par des actionnaires imposés
dans le pays de résidence. La société-mère a comme objectif de
maximiser la richesse de ces actionnaires, c'est-à-dire la valeur
actuelle des profits futurs de la firme. Cette valeur dépend des
systèmes fiscaux en vigueur. La maximisation du profit implique que
la firme investira jusqu'au point où le coût du projet
d'investissement marginal est égal à son taux de rendement
marginal.
Les hypothèses dans cet article sont identiques à celles de
Devereux et Pearson (1991).
Les hypothèses
Nous raisonnons sur le secteur manufacturier.
L'investissement marginal est composé de machines, bâtiments et
stocks et ce dans les proportions suivantes: machines (50%),
bâtiments (28%), stocks (22%).
-- La société-mère peut financer l'investissement marginal de
plusieurs façons :
1. S'il s'agit d'un investissement intérieur (dans le pays de
résidence de la société-mère), la société-mère peut l'autofinancer,
augmenter le capital de sa filiale ou encore emprunter pour le
compte de sa filiale.
2. S'il s'agit d'un investissement transnational:
· La filiale peut s'autofinancer
· La société-mère peut procéder à une augmentation de capital de
sa filiale. Elle finance cette augmentation de capital de trois
façons : sur ses propres bénéfices, en empruntant ou augmentant
elle même son capital.
· La société-mère prête à sa filiale. Là encore, la société-mère
peut, pour cela, utiliser ses bénéfices non distribués, emprunter
ou augmenter elle- même son capital.
Le régime fiscal des bénéfices réalisés par la filiale dépendra
naturellement du mode de financement choisi. De même, ces modalités
affectent le taux d'actualisation utilisé pour le calcul du
rendement du projet. Nous supposons que le financement de
l'investissement marginal (sauf dans le cas ou la filiale
s'autofinance) est assuré à 55% par autofinancement, à 10% par une
augmentation de capital et à 35% par l'endettement. Ces calculs ne
tiennent donc pas compte des comportements d'optimisation
financière de la firme.
-- Le taux d'inflation et le taux d'intérêt réel sont égaux pour
l'ensemble des pays. Le taux d'inflation est nul, le taux d'intérêt
réel est de 5%. Le taux de change est supposé constant dans tous
les pays. Ces hypothèses ne sont pas excessives à la veille de la
réalisation de l'Union monétaire. Certes le taux d'inflation moyen
des Quinze est en 1998 de 1,7% et non de zéro. Cependant, comme ce
sont les écarts et non les valeurs absolues qui importent dans ce
travail, le choix de cette valeur n'a que peu d'importance. Enfin,
ces hypothèses permettent d'isoler les effets du système fiscal sur
l'investissement, des effets de la conjoncture.
-- L'impôt sur le revenu des personnes physiques a un effet sur le
coût du capital. Le taux d'actualisation utilisé pour évaluer le
projet d'investissement est celui de l'investisseur. Or les
dividendes, les intérêts et les plus-values n'étant généralement
pas soumis au même barème lorsqu'ils sont imposés au niveau de
l'actionnaire, la valeur de ce taux d'actualisation dépend du mode
de financement du projet choisi par l'entreprise. Dans la mesure où
l'on souhaite se focaliser sur les effets de l'impôt sur les
sociétés, nous supposons que les taux auxquels sont soumis les
revenus des capitaux mobiliers sont nuls.
-- Le taux d'amortissement économique est de 12,5% pour les
machines et de 3,6% pour les bâtiments.
Nous tenons compte dans le calcul du coût du capital,
Pour les investissements domestiques :
-- Du taux de l'impôt sur les sociétés,
-- Déductions pour amortissements,
-- Des règles de valorisation des stocks,
-- Du système de correction de la double imposition.
Pour les investissements internationaux :
-- Des retenues à la source sur les dividendes et les
intérêts,
-- Du traitement des revenus de sources étrangères.
Tableaux intermédiaires du calcul du coût du capital
Les tableaux ci-dessous donnent le taux de rendement avant impôt
nécessaire pour qu'un investissement rapporte après impôt sur les
sociétés un taux de rendement réel de 5% et ce pour le cas de
l'autofinancement (tableau a), de l'augmentation de capital
(tableaux b.*) et pour l'endettement (tableaux 2.c.*). Les tableaux
b.4 et c.4 donne la moyenne des taux de rendement obtenu dans le
cas de l'augmentation de capital et de l'endettement pour les trois
sources de financement possibles pour la société-mère.
a. Mode de Financement : autofinancement par la
filiale
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Source |
Allema-gne |
Autriche |
Belgique |
Dane-mark |
Espagne |
France |
Finlande |
Irlande |
Italie |
Luxem-bourg |
Pays Bas |
Portugal |
Royaume-Uni |
Suède |
|
Allemagne |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
6,83 |
|
Autriche |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
6,75 |
|
Belgique |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
5,38 |
|
Danemark |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
6,54 |
|
Espagne |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |
6,81 |